Umorzenie i konwersja instrumentów MREL jako środek zabezpieczenia zdolności instytucji finansowych do pokrycia strat

W następstwie doświadczeń globalnego kryzysu finansowego z 2008 r. w UE podjęto prace nad stworzeniem nowego ładu nadzorczego rynków finansowych, którego jednym z kluczowych elementów jest tzw. dyrektywa BRRD (tj. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012). Jednym z kluczowych założeń reformy wdrażającej przedmiotowy ład było, obok ogólnej poprawy kapitalizacji i stabilności funkcjonowania instytucji finansowych, stworzenie warunków dla obciążenia kosztami ewentualnej upadłości lub restrukturyzacji właścicieli niewypłacalnej instytucji lub jej kwalifikowanych wierzycieli. W założeniu miałoby to prowadzić do zerwania z dotychczasowym modelem rynku finansowego generującego istotne ryzyko tzw. hazardu moralnego, tj. sytuacji, w której podmioty uczestniczące w rynku podejmowałyby nadmierne ryzyko, wiedząc, że potencjalne zyski zostaną im w całości przypisane, zaś ewentualne straty zostaną w znacznej mierze pokryte przez władze publiczne dążące do ochrony deponentów. W ramach dyrektywy BRRD przewidziano obowiązek utrzymywania przez instytucje kredytowe odpowiednich środków przeznaczonych na realizację powyższego celu, tzw. wymóg MREL, czyli wymóg w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych (ang. minimum requirement for own funds and eligible liabilities). Wymóg MREL, będąc kategorię szerszą od poprzednio obowiązujących wymogów kapitałowych, stanowi maksymalny uznany przez regulatora poziom środków, które konieczne mogą być dla pokrycia strat i kosztów związanych z restrukturyzacją lub uporządkowaną likwidacją instytucji finansowych. Realizacja wymogu MREL może nastąpić przy tym zarówno przy wykorzystaniu istniejącej dotąd kategorii instrumentów zaliczanych do funduszy własnych (kapitał własny, instrumenty hybrydowe oraz dług podporządkowany), jak też przy wykorzystaniu nowej kategorii – instrumentów MREL, czyli zobowiązań uprzywilejowanych podrzędnie uznawanych za kwalifikowalne do umorzenia lub konwersji w wypadku wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Przez umorzenie lub konwersję instrumentów MREL możliwe jest dokapitalizowanie instytucji finansowej zarówno w przypadku wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, jak i poza przymusową restrukturyzacją w wypadku zagrożenia wypłacalności lub zdolności do samodzielnego kontynuowania działalności przez instytucję finansową. Jak dotąd jednak, pomimo istotnej doniosłości praktycznej, zagadnienie umorzenia i konwersji instrumentów MREL nie doczekało się dotąd żadnego kompleksowego opracowania w literaturze polskiej.

Podstawowym celem niniejszej pracy była przede wszystkim ocena skuteczności i efektywności umorzenia oraz konwersji w kontekście pokrycia strat instytucji finansowej, a pomocniczo także: określenie charakteru prawnego umorzenia i konwersji instrumentów MREL oraz ich skutków prawnych, analiza aspektów konstytucyjnoprawnych związanych z umorzeniem i konwersją instrumentów MREL, a także zbadanie otoczenia regulacyjnego i ekonomicznego instrumentów MREL w Polsce. Rozdział pierwszy poświęcony został kluczowej terminologii oraz zagadnień wstępnych niezbędnych dla rozważań zawartych w dalszej części pracy, w tym instrumentarium przymusowej restrukturyzacji, wpływu wymogu MREL na ryzyko ekonomiczne interesariuszy oraz koncepcji interesu publicznego i potrzeby jego ochrony. W rozdziale drugim skoncentrowano się na przyczynach utworzenia wymogu MREL, a także jego specyfice, z uwzględnieniem uwarunkowań prawnohistorycznych oraz odniesienia do aktualnych globalnych i unijnych trendów regulacyjnych. W rozdziale trzecim poruszono zagadnienia nadzoru, regulacji i prawa właściwego przymusowej restrukturyzacji, przy czym szczególną uwagę poświęcono pozycji oraz kompetencjom organu przymusowej restrukturyzacji w ramach instytucjonalnej infrastruktury bezpieczeństwa systemu finansowego. Odniesiono się przy tym również do aspektów wspólnotowych i transgranicznych. W rozdziale czwartym przeprowadzono analizę charakteru prawnego oraz skutków konwersji i umorzenia instrumentów MREL pod prawem polskim zarówno w kontekście specyfiki samych instrumentów MREL, jak też pozycji prawnej stron stosunku zobowiązaniowego instrumentu MREL i organu przymusowej restrukturyzacji. Wynikiem przedmiotowej analizy – poza identyfikacją czynników ryzyka i możliwych środków zaradczych – jest sformułowanie zasad interpretacji skutków prawnych umorzenia i konwersji instrumentów MREL, które użyteczne są także przy analizach zawartych w kolejnych rozdziałach pracy. W rozdziale piątym przedstawiono konstytucyjnoprawne aspekty konwersji i umorzenia instrumentów MREL, ze szczególnym uwzględnieniem zasad ochrony własności w Konstytucji RP oraz relacji pomiędzy prawem unijnym a krajowym. Wyciągnięte w tym kontekście wnioski pozwoliły na rozwikłanie przedstawionych wątpliwości co do konstytucyjności umorzenia i konwersji instrumentów MREL, a także na sformułowanie postulatów de lege ferenda w zakresie procedur związanych z wyceną aktywów i pasywów instytucji finansowych. Rozdział szósty obejmuje badanie skuteczności oraz efektywności umorzenia i konwersji instrumentów MREL jako środka pokrycia strat instytucji finansowych w kontekście otoczenia ekonomicznego w Polsce i UE, a także w kontekście otoczenia instytucjonalnego systemu nadzoru finansowego (mikroostrożnościowego i makroostrożnościowego). Zwieńczeniem rozważań jest przeprowadzenie analizy funkcjonalnej systemu resolution w Polsce i sformułowanie postulatów de lege ferenda. Zakończenie stanowi ostatni fragment merytorycznej części pracy, w którym podsumowano wnioski wypływające z rozważań zawartych w sześciu rozdziałach pracy, a także wyciągnięto na ich podstawie ogólne wnioski dotyczące warunków skuteczności i efektywności umorzenia i konwersji instrumentów MREL jako środka pokrycia strat instytucji finansowych.

After the experience of the 2008 global financial crisis, efforts have been made in the EU to create a new supervisory order for financial markets, one of the key elements of which is the so-called BRRD directive (i.e. Directive 2014/59/EU of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms and amending Council Directive 82/891/EEC, and Directives 2001/24/EC, 2002/47/EC, 2004/25/EC, 2005/56/EC, 2007/36/EC, 2011/35/EU, 2012/30/EU and 2013/36/EU, and Regulations (EU) No 1093/2010 and (EU) No 648/2012, of the European Parliament and of the Council). One of the key objectives of the reform implementing the order in question was, in addition to generally improving the capitalization and stability of the functioning of financial institutions, to create conditions for burdening the costs of possible bankruptcy or restructuring on the owners of an insolvent institution or its qualified creditors. The intention was that this would result in a change from the previous model of the financial market generating a significant risk of so-called “moral hazard,” i.e. a situation in which market participants would take excessive risks, knowing that potential profits would be fully attributed to them, while potential losses would be largely covered by public authorities seeking to protect depositors. The BRRD stipulates that credit institutions must maintain adequate funds for the above purpose, the so-called MREL requirement, or minimum requirement for own funds and eligible liabilities. The MREL requirement, being a broader category than previous capital requirements, represents the maximum level of funds recognized by the regulator that may be necessary to cover losses and costs associated with the resolution of financial institutions. The MREL requirement may be fulfilled using both the existing category of instruments included in own funds (equity, hybrid instruments and subordinated debt) and a new category - MREL instruments, i.e. senior subordinated liabilities considered eligible for bail-in in the event of initiation of resolution. The bail-in of MREL instruments can be used to recapitalize a financial institution both in the case of initiating resolution and outside of resolution in the event of a threat to the solvency or capacity to continue operations by the financial institution. However, so far, despite its significant practical importance, the issue of redemption and conversion of MREL instruments has not yet been subject to any comprehensive study in the Polish literature.

The primary purpose of this study was primarily to assess the effectiveness and efficiency of write-down and conversion in the context of covering the losses of a financial institution, and in a subsidiary way: to determine the legal nature of the write-down and conversion of MREL instruments and their legal effects, to analyse the constitutional-legal aspects related to the write-down and conversion of MREL instruments, and to examine the regulatory and economic environment of MREL instruments in Poland. The first chapter is focused on key terminology and introductory issues necessary for the deliberations in the rest of the dissertation, including the instruments of resolution, the impact of the MREL requirement on stakeholder economic risk, and the concept of the public interest and the need to protect it. Chapter two focuses on the causes of the creation of the MREL requirement, as well as its characteristics, including legal and historical considerations and reference to current global and EU regulatory trends. The third chapter addresses the issues of supervision, regulation and applicable law of resolution, with special attention paid to the position and powers of the resolution authority within the institutional security infrastructure of the financial system. In doing so, reference was also made to EU and cross-border aspects. In the fourth chapter, an analysis was carried out of the legal nature and effects of the conversion and write-down of MREL instruments under Polish law, both in the context of the specifics of the MREL instruments themselves, as well as the legal position of the parties to the MREL instrument obligation relationship and the resolution authority. The result of this analysis - in addition to identifying risk factors and possible remedies - is the formulation of principles for interpreting the legal effects of write-down and conversion of MREL instruments, which are also useful for the analyses in the following chapters of the work. The fifth chapter presented the constitutional-legal aspects of the conversion and writedown of MREL instruments, with particular emphasis on the principles of ownership protection in the Polish Constitution and the relationship between EU law and domestic law. The conclusions drawn in this context made it possible to resolve the doubts presented about the constitutionality of the redemption and conversion of MREL instruments, as well as to formulate de lege ferenda proposals for procedures related to the valuation of assets and liabilities of financial institutions. The sixth chapter includes a study of the effectiveness and efficiency of the write-down and conversion of MREL instruments as a means of covering losses of financial institutions in the context of the economic environment in Poland and the EU, as well as in the context of the institutional environment of the financial supervisory system (microprudential and acroprudential). The deliberations are concluded by conducting a functional analysis of the resolution system in Poland and formulating de lege ferenda proposals. The conclusion is the final section of the material part of the work, which summarizes the conclusions drawn from the considerations in the six chapters of the work, and draws general conclusions based on them about the conditions for the effectiveness and efficiency of the write-down and conversion of MREL instruments as a means of covering the losses of financial institutions.