Od doraźnych interwencji do systemowych rozwiązań zarządzania kryzysowego w zagrożeniach powodziowych w Polsce po 1989 r.

Celem pracy było dokonanie analizy polskiego systemu zarządzania kryzysowego w kontekście zagrożeń powodziowych. Od 1989 r. wystąpiły dwie wielkie powodzie, w 1997 r. oraz 2010 r. Ponieważ ryzyko występowania powodzi rośnie, prowadzenie badań w tym obszarze wydaje się uzasadnione i potrzebne. Hipotezą badawczą rozprawy było twierdzenie, że w Polsce nie stworzono efektywnego systemu zarządzania kryzysowego wobec zagrożeń powodziowych, ponieważ nie wykorzystano wszystkich doświadczeń wynikających ze skutków powodzi, które nastąpiły w 1997 oraz 2010 roku, nie zintegrowano działań podejmowanych we wszystkich fazach procesu zarządzania kryzysowego oraz nie uporządkowano otoczenia systemu. Rozprawę przygotowano w oparciu o materiał źródłowy – akty prawne i ich projekty, raporty, dyskurs parlamentarny i relacje z powodzi, a także literaturę – tworzoną przez polskich i amerykańskich badaczy. W pierwszym rozdziale dokonano konceptualizacji pojęć. Gruntownie omówiono proces zarządzania kryzysowego, zwłaszcza w kontekście jego efektywności i realizacji w oparciu o system. Omówiono także zjawisko powodzi. Rozdział drugi był niezbędny do określenia uwarunkowań dla zarządzania kryzysowego. Wskazano czynniki polityczne, prawne, administracyjne i społeczne wpływające na ten proces, a także uwarunkowania ekonomiczne oraz związane ze środowiskiem naturalnym. Granice rozdziału trzeciego wyznaczyły 1989 r. oraz powódź w 1997 r. Omówiono m.in. problemy organizacyjne oraz anachroniczne regulacje prawne. Transformacja ustrojowa nie objęła kwestii zarządzania kryzysowego, a trudna sytuacja gospodarcza powodowała konieczność redukcji wydatków i struktur. Wyraźny problem wiązał się ze zjawiskiem resortowości, wyrażającym się w odrębnym postrzeganiu i regulowaniu dziedzin działania państwa oraz organizowaniu administracji według takiego wzorca. Jednakże wskazać trzeba, że dokonano niezbędnych reform w służbach kluczowych dla zarządzania kryzysowego. W rozdziale czwartym analizowano okres 1997-2010. Omówiono kolejne, pojawiające się propozycje regulacji sfery zarządzania kryzysowego, aż do uchwalenia w 2007 r. ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Wskazano problemy obecne w pracach nad propozycjami – merytoryczne słabości i niezadowalającą prędkość procedowania. Zwrócono uwagę na ówczesne obawy o naruszenie praw i wolności obywateli oraz działania aparatu administracyjnego, samodzielnie tworzącego pewne rozwiązania. Celem rozdziału piątego stało się porównanie obydwu powodzi w kontekście zarządzania kryzysowego. Wykazano, że choć od 1997 r. nastąpił postęp, to wiele błędów powtórzono – przede wszystkim w fazie zapobiegania, na skutek braku odpowiedniego finansowania i koordynacji działań. Efekty wprowadzenia w 2007 r. nowoczesnego systemu zarządzania kryzysowego są widoczne w odniesieniu do faz przygotowania i reagowania, choć i tu pewne zadania zaniedbano. Nie stworzono dobrych, stałych rozwiązań ułatwiających realizację fazy odbudowy. Uzupełnieniem analizy stał się przegląd zmian dokonanych w latach 2010-2018, zawarty w zakończeniu. Hipoteza badawcza została potwierdzona jedynie częściowo. Omawianą sferę gruntownie uporządkowano – powstał efektywny system zarządzania kryzysowego. Jednak w kontekście zagrożeń powodziowych jego największym mankamentem jest brak integracji, widoczny zwłaszcza w fazie zapobiegania. Skala powtórzonych błędów pokazuje, że doświadczenia z powodzi nie zostały w pełni wykorzystane. Sformułowano następujące wnioski: Konieczne jest zwiększenie aktywności państwa w reformowaniu zarządzania kryzysowego. Ogromnie obciążone są samorządy. Ich zadania powinny być dostosowane do możliwości organizacyjnych i finansowych. Największą słabością systemu zarządzania kryzysowego wydaje się brak orientacji na potrzeby obywatela. Zmian wymagają m.in. zagadnienia alarmowania, ewakuacji, angażowania obywateli do działań. Reformy zarządzania kryzysowego powinny być tworzone w oparciu o szerszą wizję – spójną politykę bezpieczeństwa państwa.

The aim of this thesis was to analyze the Polish emergency management system in the context of flood hazard. Since 1989, there have been two large floods, in 1997 and 2010. As the threat of flooding in Poland increases, conducting related research seems justified and necessary. The research hypothesis was that in Poland, an effective emergency management system with regard to flood hazard was not established, because not all the experiences from the consequences of the floods of 1997 and 2010 were used, actions taken in all the phases of the emergency management process were not integrated and the surroundings of the system were not ordered. This thesis was prepared based on the source material: legal acts and their drafts, reports, flood accounts, and the literature created by Polish and American researchers. The first chapter contains the conceptualization of terms. The process of emergency management was extensively discussed, particularly with respect to its effectiveness and functioning based on the system. The term of flood was also explained. The second chapter was to determine conditions of the emergency management. Political, legal, administrative and social factors influencing this process, plus economic and environmental ones were indicated. The timeframe described in chapter three was 1989 and the flood of 1997. The analysis showed organizational issues and an anachronistic state of the law. The system transformation did not cover the emergency management and a difficult economic situation entailed the necessity of cutting funds and structures. It was connected with the phenomenon of a division into departments without a coordinated policy, which translated into regulating certain domains of State actions separately and organizing the administration in this way. However, it should be noted that indispensable reforms in key services to the emergency management were introduced. In chapter four, the period 1997-2010 was analyzed. The subsequent proposals of regulations of the emergency management, up until the Act on Emergency Management of 2007, were discussed. Problems present during the works over drafts - content related weaknesses and an unsatisfactory speed of proceedings - were pointed out. The fears of that time of infringement of rights of citizens and of actions of the administration apparatus, creating certain solutions on its own, were mentioned. The objective of chapter five was to compare both floods in the context of the emergency management. It was demonstrated that although a progress had been made since 1997, many mistakes had been repeated, because of the lack of appropriate financing and coordinating actions. The effects of introducing in 2007 a modern emergency management system are visible in the preparedness and response phases, although even there some tasks were neglected. No good and permanent solutions facilitating the recovery phase were implemented. A review of actions taken in the period 2010-2018, included in the conclusions, supplements the analysis. The research hypothesis was only partially confirmed. This sphere was thoroughly ordered and an effective emergency management system was created. Yet, as far as flood hazard is concerned, its greatest drawback is the lack of integration, visible mostly in the mitigation phase. The scale of mistakes repeated shows that experiences of the floods were not fully used. The following conclusions were drawn: It is necessary to increase the State’s activity in reforming the emergency management. Local authorities are heavily burdened. Their tasks should be adjusted to the organizational and financial possibilities. The principal weakness of the system seems to be the lack of consideration of the citizens’ needs. Alarming, evacuating, involving citizens into actions, among others, require modifications. The reforms of the emergency management should be prepared based on a broader perspective - an unanimous State security policy.