Rządowa procedura legislacyjna. Ewolucja i propozycje zmian

I. WPROWADZENIE Przedmiot mojej rozprawy doktorskiej zatytułowanej „Rządowa procedura legislacyjna. Ewolucja i propozycje zmian”, której promotorem jest prof. dr hab. Hubert Izdebski, to przedstawienie problematyki rządowej procedury legislacyjnej w okresie 1989-2014, jej analiza oraz sformułowanie zmian w tym zakresie. Rozprawa koncentruje się na kwestii postępowania przedparlamentarnego dotyczącego projektów ustaw inicjowanych przez Radę Ministrów (z wyjątkiem ustaw budżetowych i okołobudżetowych). Praca nie obejmuje też procedury tworzenia rządowych projektów rozporządzeń i aktów prawa wewnętrznego. II. METODOLOGIA I STRUKTURA PRACY W rozprawie zasadniczo posługuję się metodą historyczno-prawną, w oparciu o którą dokonałam analizy przepisów prawnych na tle uwarunkowań politycznych i ustrojowych. Praca oparta jest nie tylko na aktach normatywnych i literaturze naukowej, ale także na materiałach z praktyki funkcjonowania organów rządowych oraz materiałach zawierających postulaty innych uczestników procesu legislacyjnego (m.in. parlamentarzystów oraz partnerów społecznych). Ponadto w rozprawie uwzględniłam, wykorzystane dotychczas w niewielkim stopniu, materiały archiwalne przechowywane w Archiwum Rady Ministrów. Praca składa się z pięciu rozdziałów, poprzedzonych rozdziałem wstępnym, gdzie charakteryzuję istotę i rolę rządowej inicjatywy ustawodawczej. W rozdziale pierwszym przedstawiam organizację wewnętrzną oraz zasady i tryb pracy Rady Ministrów od 1989 r. W dwóch następnych rozdziałach przedstawiam modele rządowej procedury legislacyjnej: model zdecentralizowany (rozdział drugi) i model zcentralizowany (rozdział trzeci). W tym rozdziale trzecim podejmuję próbę odpowiedzi na pytanie, czy zmiany zapoczątkowane w wymienionej procedurze w 2009 r. były właściwe i czy z punktu widzenia już pięciu lat obowiązywania nowych rozwiązań przyniosły one zamierzony efekt. Z kolei, dwa ostatnie rozdziały zawierają rozważania dotyczące potrzeby reformy całego procesu ustawodawczego, zarówno pod kątem normatywnym (rozdział czwarty) jak i instytucjonalnym (rozdział piąty). III. REZULTATY BADAŃ Z analizy ewolucji rządowej procedury legislacyjnej obejmującej okres 1989-2014 wynika, że mimo podejmowanych dotychczas prób - kwestia jej usprawnienia i poprawienia jakości prac ustawodawczych nie znalazła po dziś dzień zadawalającego rozwiązania. Reforma Centrum Rządu z 1996 r. miała wpływ na nową organizację pracy Rady Ministrów oraz ukształtowanie mechanizmów decyzyjnych w jej ramach. Nie nastąpiła jednak zmiana funkcjonującego od dziesięcioleci modelu opracowywania rządowych projektów aktów normatywnych, opartego na zasadzie resortowości. Zdecentralizowany model tworzenia prawa, który w pracy określam również mianem modelu resortowego, od wielu lat spotykał się z narastającą krytyką. Jego cechą charakterystyczną była duża autonomia legislacyjna ministrów resortowych, którzy przedkładali - w ramach działu lub działów, którymi kierowali - projekty ustaw określane potocznie mianem resortowych. Negatywną stroną tego modelu były trudności związane z koordynacją prac legislacyjnych poszczególnych ministrów. W praktyce model ten prowadził do rozproszenia inicjatyw i do ujmowania projektowanych regulacji prawnych w wąskiej perspektywie jednego resortu i jego interesów. Silną stroną resortowego modelu prawa było to, iż przez dziesięciolecia w ministerstwach ukształtowały się silne zespoły prawników – legislatorów wyspecjalizowanych w dziedzinach prawa obejmujących zakres działania danego resortu. Ponadto ministerstwa posiadają tzw. merytoryczną pamięć instytucjonalną oraz niezbędne doświadczenie w zakresie praktycznego funkcjonowania dotychczas obowiązujących przepisów. Należy jednak stwierdzić, iż przedstawiony model opracowywania rządowych projektów ustaw niewątpliwie spowodował rozchwianie polskiego systemu prawa oraz wywołał negatywne skutki społeczne, bowiem polegał na inicjowaniu ustaw realizujących korzyści dla wąskich grup społecznych kosztem dobra zbiorowego. Próbą przezwyciężenia resortowości w tworzeniu prawa było utworzenie z dniem 1 stycznia 2000 r. państwowej jednostki organizacyjnej, Rządowego Centrum Legislacji (RCL), podległej Prezesowi RM. Uważam, że RCL nie spełniło zakładanej przy jego tworzeniu roli koordynacyjnej w rządowym procesie legislacyjnym - zwłaszcza, iż do kwietnia 2009 r. pełniło raczej rolę podmiotu opiniującego rządowe projekty aktów normatywnych. Zapewne, przyczyniło się do tego zbyt słabe umocowanie RCL w strukturze Rządu. Za nieefektywną uznaję również (zapoczątkowaną w 2009 r. i utrwaloną w 2014 r.). próbę wdrożenia scentralizowanego modelu legislacji rządowej. Głównym założeniem tego modelu jest inicjowanie ustawodawstwa, które przynosi korzyści jak najszerszym kręgom społeczeństwa, a nie tylko wąskim grupom elektoratu. W modelu tym, w przeciwieństwie do modelu resortowego, ministrowie resortowi mają ograniczone możliwości podejmowania indywidualnych inicjatyw ustawodawczych. Zatem centralizacja rządowego procesu legislacyjnego w szczególności przejawia się w położeniu nacisku na odgórne planowanie polityki legislacyjnej Rządu, skoncentrowaniu uprawnień koordynacyjnych, wzmocnieniu uprawnień władczych przysługujących całemu gabinetowi, a nawet częściej, premierowi. Istotą wprowadzonych w 2009 r., a ugruntowanych w obecnie obowiązującym Regulaminie pracy RM z 2013 r., zmian w rządowym procesie legislacyjnym było: 1) scedowanie obowiązku opracowywania rządowych projektów ustaw na jeden podmiot, RCL, z zaznaczeniem, że opracowanie określonych rodzajów projektów może być zastrzeżone - na drodze odrębnych przepisów – na rzecz innych podmiotów. 2) dwuetapowa procedura opracowywania rządowych projektów ustaw: a) opracowanie projektu założeń do projektów ustaw przez organ wnioskujący, b) opracowanie projektu ustawy przez RCL na podstawie wyżej wymienionych założeń przyjętych przez Radę Ministrów. Projektodawcy omawianej reformy okazali się niekonsekwentni, gdyż z jednej strony podważali prawidłowość dotychczasowego resortowego modelu rządowej legislacji, z drugiej zaś strony pozostawili w mocy przepisy pozwalające opracowywać projekty aktów normatywnych przez ministerstwa. Wprawdzie tryb ten miał być stosowany wyjątkowo, jednakże po pięciu latach obowiązywania nowego modelu - tryb ten jest często stosowany przez co w dalszym ciągu przytłaczająca większość rządowych projektów ustaw opracowywana jest przez resorty. Zatem nie nastąpiło rzeczywiste odejście od zdecentralizowanego modelu tworzenia prawa. Ponadto znaczne skomplikowanie zasadniczego trybu postępowania z rządowymi projektami ustaw i liczne od niego odstępstwa spowodowały, iż rządowa procedura legislacyjna została w sposób nieuzasadniony wydłużona oraz pogmatwana, co czyni ją mało transparentną. Ponadto nowe zasady procedowania nad rządowymi projektami ustaw przyczyniły się do nieracjonalnego zwiększenie nakładu pracy Rady Ministrów jako organu kolegialnego i poszczególnych ministrów oraz do przesadnej biurokratyzacji rządowej procedury legislacyjnej. Ma to istotne znaczenie zarówno z punktu widzenia ekonomiki proceduralnej, jak i wydolności legislacyjnej Rządu. Reasumując, stwierdzam, iż proces racjonalizacji rządowej procedury legislacyjnej nie może być uznany za zakończony a wprowadzone w 2009 r. (utrwalone w 2014 r.) rozwiązania w rządowej procedurze legislacyjnej uważam za nieprawidłowe. Według mnie w celu przezwyciężenia negatywnych skutków resortowego modelu tworzenia prawa należy w pierwszej kolejności wzmocnić mechanizmy koordynacyjne w ramach rządowego procesu legislacyjnego, które były główną przyczyną wadliwości tego modelu. Ponadto za rządową legislację mógłby - zgodnie z moim poglądem - odpowiadać jeden z Wicepremierów (właściwy do spraw legislacji rządowej) a nie jak teraz RCL. Powinien on mieć nie tylko uprawnienia koordynacyjne, ale przede wszystkim w zakresie kierowania (zarządzania) rządowym procesem legislacyjnym i ingerowania w ten proces w sposób władczy. Wicepremier ds. legislacji, współpracując z resortami, prowadziłby kompleksowo proces legislacyjny - od przygotowania projektu do wejścia projektu w życie. W związku z tym służby legislacyjne RCL powinny być włączone do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (KPRM), gdzie powinno się stworzyć dwa piony obsługi Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, tj. pion obsługi prawnej i pion obsługi legislacyjnej. Rozwiązanie to byłoby zgodne z koncepcją zakładaną przy Reformie Centrum Rządu z 1996 r. i następnie zarzuconą. Ponadto uważam, że rządowe projekty ustaw powinny być opracowywane przez zespoły powoływane ad hoc przez Wicepremiera ds. legislacji, który określałby skład danego zespołu w porozumieniu z ministrem resortowym. Zespołowi przewodniczyłby prawnik-legislator z KPRM, który pełniłby rolę koordynatora projektu. Członkowie zespołu powoływani byliby spośród służb legislacyjnych i merytorycznych resortu. Do grona zespołu można byłoby zapraszać także ekspertów zewnętrznych. Prace zespołu obejmowałyby opracowanie projektu począwszy od założeń po ostateczną jego redakcję. Posiedzenia zespołu powinny być protokołowane, co zapewniłoby transparentność prac nad projektem.