Status pracowników samorządowych w Polsce w świetle zasady decentralizacji

Przedmiotem przedłożonej rozprawy doktorskiej jest analiza statusu pracowników samorządowych w Polsce z punktu widzenia zasady decentralizacji. W rozprawie omówione zostało znaczenie zasady decentralizacji, a także zasady samodzielności samorządu terytorialnego, dla możliwych kierunków reform samorządowych stosunków pracy. Podkreślenia wymaga, że wpływ zasady decentralizacji i zasady samodzielności samorządu terytorialnego na model zatrudnienia w samorządzie terytorialnym, jak również istniejące w tym zakresie ograniczenia, nie był do tej pory przedmiotem wyczerpującej analizy naukowej. Rozprawa składa się z wprowadzenia, pięciu rozdziałów oraz podsumowania. Rozdział pierwszy poświęcony został omówieniu kluczowych pojęć, w szczególności zasady decentralizacji i zasady samodzielności samorządu terytorialnego, a także przedstawieniu zagadnień związanych z kształtowaniem statusu kadr, jako elementu samodzielności ustrojowej samorządu terytorialnego. Równocześnie, w rozdziale tym omówione zostały granice decentralizacji w tym zakresie, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady jednolitości, zasady równości i zasady równego dostępu do służby publicznej. Przeprowadzone rozważania wykazały istnienie pewnego napięcia między powyższymi zasadami a decentralizacją w zakresie spraw kadrowych, wymagającego odpowiedniego i proporcjonalnego wyważenia. W rozdziale drugim przedstawiono modele zatrudnienia w samorządzie terytorialnym w Szwecji, Finlandii, Francji, Hiszpanii i Anglii. Badania te umożliwiły przedstawienie różnorodności wykorzystywanych rozwiązań oraz dokonanie ich charakterystyki na tle statusu i pozycji samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach. W trzecim rozdziale rozprawy opisana została ewolucja statusu pracowników samorządowych w Polsce w latach 1918-2008, tj. od momentu odzyskania przez Rzeczpospolitą niepodległości do momentu uchwalenia ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. W toku rozważań analizie poddano kluczowe akty normatywne z punktu widzenia powyższej problematyki. Pozwoliła ona na sformułowanie wniosków, co do braku wykształcenia spójnej koncepcji zatrudnienia w samorządzie terytorialnym w okresie poddanym badaniu. W rozdziale czwartym omówiono aktualny status pracowników samorządowych w Polsce. Obowiązująca obecnie regulacja (ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych) poddana została ocenie z punktu widzenia zasady decentralizacji i zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Analizie poddane zostały poszczególne rozwiązania przyjęte w ww. ustawie wraz z oceną ich niezbędności dla ochrony określonych wartości konstytucyjnych oraz proporcjonalności. Badanie wykazało, że obecny model zatrudnienia, co do zasady uznać można za nienaruszający zasady decentralizacji. Równocześnie jednak ustalono, że odznacza się on pewną niekonsekwencją co do zakresu przysługującej samorządom swobody i w rezultacie ma on charakter niejednoznaczny z punktu widzenia zasady decentralizacji. W rozdziale piątym podjęto próbę sformułowania katalogu kryteriów o kluczowym znaczeniu dla kształtowania modeli zatrudnienia w samorządzie, wraz z propozycjami możliwych wariantów ich realizacji, uwzględniających zróżnicowany stopień decentralizacji. Wśród wspomnianych kryteriów uwzględniono: objęcie pracowników regulacją szczególną, zakres podmiotowy tej regulacji, zakres swobody przysługujący samorządom oraz pracodawcom samorządowym, dominujące metody regulacji oraz strukturę służby publicznej. Podkreślono przy tym, że jedną z kluczowych cech, jakim odpowiadać powinien model zatrudnienia w samorządzie terytorialnym, jest wewnętrzna spójność i konsekwencja przyjmowanych rozwiązań. Przedłożona rozprawa jest rozprawą z zakresu nauk prawnych, której problematyka skupiona jest na przepisach prawa administracyjnego. Stąd, jako dominująca metoda badań wykorzystana została w niej metoda dogmatycznoprawna. W celu wyczerpującego rozpatrzenia problemu badawczego, w pracy posłużono się również metodą historycznoprawną oraz metodą prawnoporównawczą. W pracy skorzystano także z dorobku nauki o administracji, pozwalającego na pogłębioną analizę zagadnień związanych ze statusem kadr samorządowych.

The subject of presented doctoral thesis is an analysis of the status of local government employees in Poland from perspective of the principle of decentralisation. The thesis discusses the meaning of the principle of decentralisation, as well as the principle of independence of the local government, for possible reform directions regarding work relations in local government. It should be highlighted that the impact of the principle of decentralisation and the principle of independence on the model of employment in the local government, as well as the limitations in this regard, have not been subject of an exhaustive scientific analysis so far. The thesis consists of the introduction, five chapters and the summary. The first chapter explains the key theoretical concepts, in particular the principle of decentralisation and the principle of independence of local government. It presents the issues related to shaping personnel’s status as an element of the local government’s autonomy in defining its internal system. Additionally, this chapter also describes the limitations of the decentralisation in this regard, arising from the principle of democratic legal state, the principle of uniformity, the principle of equity and the principle of equal access to public service. The analysis shows the tension between these principles and decentralisation in personnel matters, which requires appropriate and proportional balancing. In the second chapter, models of employment in local government in Sweden, Finland, France, Spain and England are presented. Discussed research allowed presentation of different solutions in this regard and describing them in the context of status and position of local government in particular countries. The third chapter of the thesis describes the evolution of the local government employees in Poland in the period of 1918-2008, i.e. from the regaining independence by Poland until the adoption of the act of 21 November 2008 on local government employees. The analysis of the key legislative acts in this regard allowed to observe the lack of consistent idea on the model of the employment in local government during discussed period. The fourth chapter discusses the current status of the local government employees in Poland. The current regulation (act of 21 November 2008 on local government employees) has been assessed from perspective of the principle of decentralisation and the principle of independence of the local government. Particular solutions applied in the aforementioned act have been analysed, together with an assessment of their necessity for protection of certain constitutional values and their proportionality. The analysis has proven that, as a general rule, current model does not contradict the principle of decentralisation. However, it has been also identified that it is not internally consistent from perspective of the scope of independence granted to local government, which results in its ambiguous status from the decentralisation’s point of view. The fifth chapter is an attempt to define the catalogue of the crucial criteria for deciding on the models of employment in local government, together with proposals of their possible implementation, taking into consideration different scope of decentralisation. Following criteria are discussed: existence of the specific regulation concerning the status and employment of local government employees, categories of personnel to which such regulation applies, the scope of autonomy of the local governments and local government employers in defining the status and employment conditions, main methods of regulation of these issues and the structure of the public service. It has been underlined that one of the fundamental feature of the model of employment in local government is the internal consistency and consequence of applied solutions. The presented thesis is the dissertation of legal sciences, which primary focus is an administrative law. Hence, the main research method which has been applied is the legal dogmatic method. In order to exhaustively analyse the research problem, also historical and comparative legal research have been applied. Moreover, the work uses also the works from the field of the administrative science, which allows deepened analysis concerning the status of local government personnel.