Odpowiedzialność za straty majątkowe spowodowane zgodnymi z prawem działaniami administracji publicznej

W swojej pracy poruszyłem wybrane zagadnienia i instytucje związane z odpowiedzialnością za straty majątkowe spowodowane zgodnymi z prawem działaniami administracji publicznej. W szczególności analizie poddałem i opisałem rodzaje działań, które skutkują lub mogą skutkować powstaniem tej odpowiedzialności, przesłanki jej powstania oraz zakres świadczenia wyrównawczego. Ponieważ w istocie to przepisy proceduralne umożliwiają stosowanie przepisów prawa materialnego, a zatem, od ich sformułowania, jakości, zależy m.in. sposób realizacji ustawowego obowiązku wyrównania straty spowodowanej legalnym działaniem administracji publicznej, przepisy te poddałem osobnej analizie i, w przypadku zauważonych niedoskonałości, konstruktywnej krytyce. Za cel badawczy postawiłem sobie próbę rozstrzygnięcia charakteru prawnego odpowiedzialności za straty majątkowe spowodowane legalnymi działaniami administracji publicznej. Poglądy doktryny na ten temat są niejednolite, chociaż większość autorów opowiada się za jej cywilnoprawną naturą. Podobnie chwiejne jest w tym zakresie orzecznictwo. O ile Sąd Najwyższy zasadniczo odmawia odszkodowaniu za wywłaszczenie charakteru cywilnoprawnego, o tyle Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za taką jego kwalifikacją. Według mnie, za uznaniem omawianego reżimu odpowiedzialności za odpowiedzialność administracyjnoprawną przemawiają jej przesłanki, zakres świadczenia wyrównawczego oraz szczególny charakter działania sprawczego. Za przesłanki powstania odpowiedzialności za straty majątkowe spowodowane zgodnymi z prawem działaniami administracji publicznej uznaję: 1) zgodne z prawem działanie organu administracji publicznej, 2) stratę, 3) ustawowy obowiązek wyrównania straty. W moim przekonaniu ustalenie, czy działanie jest zgodne z prawem ma kluczowe znaczenie, pozwala bowiem nie tylko stwierdzić właściwy dla danego przypadku reżim odpowiedzialności, lecz przede wszystkim determinuje sposób i zakres wyrównania straty tym działaniem spowodowanej, a nawet szerzej - powstanie obowiązku wyrównawczego, który to przypadek nastąpi tylko wtedy, gdy tak stanowi przepis prawa. W tym sensie cechę zgodności z prawem uznaję za samoistną przesłankę odpowiedzialności. W związku z tym, że na tle obecnie obowiązujących przepisów prawa, nie każda strata majątkowa spowodowana zgodnym z prawem działaniem administracji publicznej podlega wyrównaniu, bardzo ważne, według mnie, jest wyróżnienie wśród przesłanek odpowiedzialności ustawowego obowiązku wyrównania straty. Tezę tę potwierdza fakt, iż działania administracji publicznej o charakterze faktycznym, pomimo że mogą mieć władczy charakter, a w konsekwencji prowadzić do powstania straty majątkowej po stronie adresata, omawianym reżimem odpowiedzialności objęte nie są. Stwierdzić zatem należy, że obejmuje on tylko działania prawne administracji publicznej. W swojej rozprawie zwracam uwagę, że nie tylko akty administracyjne mogą skutkować powstaniem straty podlegającej wyrównaniu, lecz także akty normatywne administracji. Co więcej, stawiam tezę, iż wydanie niektórych aktów normatywnych przez organy administracji publicznej rodzi skutki prawne i faktyczne bardzo zbliżone do skutków decyzji wywłaszczeniowej będącej aktem administracyjnym. W tym kontekście wyróżniam wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym w odróżnieniu od wywłaszczenia rozumianego jako pozbawienie prawa własności w drodze decyzji administracyjnej na rzecz państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Instytucja wywłaszczenia stanowi podstawowy instrument prawny ingerencji administracji publicznej w prawo własności osób trzecich. Staram się wykazać, że pojęcie to na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. nie może być rozumiane wąsko, tzn. jako przyjmujące wyłącznie formę decyzji administracyjnej, lecz wręcz przeciwnie - powinno być interpretowane szeroko, obejmujące swym zakresem akty o skutku wywłaszczeniowym zarówno indywidualne jak i generalne. W swej pracy wyróżniam szeroko omawianą w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka instytucję wywłaszczenia w sensie faktycznym i jako jego przykład na gruncie prawa polskiego podaję plan zagospodarowania przestrzennego, jak również opisuję odpowiedzialność wyrównawczą związaną z jego uchwaleniem. Dalej dokonuję interpretacji przepisów wybranych ustaw epizodycznych przewidujących tzw. przejęcie własności ex lege w interesie publicznym, które, pomimo szczególnej konstrukcji, ze względu na skutek w postaci odebrania własności, uznaję w swej pracy za sui generis wywłaszczenie. Ponadto dużo uwagi poświęcam przepisom proceduralnym tych ustaw, które, moim zdaniem, w skrajnych przypadkach prowadzić mogą do ograniczenia, a nawet pozbawienia, podstawowych uprawnień proceduralnych strony prowadzonego na ich podstawie postępowania wywłaszczeniowego. Następnie poruszam problematykę odpowiedzialności za straty majątkowe wynikające z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, pomimo że niektóre stany nadzwyczajne wprowadza prezydent RP. Zdaję sobie sprawę z dyskusyjności kwalifikowania prezydenta RP jako organu administracji publicznej. Problematyki tej nie mogłem jednak w swej pracy pominąć, tym bardziej, że jako jedyna na gruncie omawianego reżimu odpowiedzialności została ujęta w jednym akcie prawnym . W dalszej części rozprawy poruszam kwestię odpowiedzialności wyrównawczej związanej z ograniczeniami prawa własności wprowadzanymi przez organy administracji publicznej na nieruchomości w celu ochrony środowiska naturalnego. Skuteczna ochrona wymaga stosowania przez państwo aktów prawnych znacznie niekiedy ograniczających właścicieli w korzystaniu z przysługującego im prawa. Rozważania w tym zakresie skupiam wokół instytucji stref specjalnych. Dla dopełnienia poruszanej przeze mnie tematyki opisuję następnie instytucję w doktrynie prawa określaną, według mnie nieprecyzyjnie, jako „wywłaszczenie prawa z decyzji” i odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z zastosowaniem tego nadzwyczajnego środka prawnego przez organy administracji publicznej, w tym w szczególności tryb dochodzenia świadczenia wyrównawczego przez stronę i pojawiające się na tym tle wątpliwości. W ostatnim rozdziale krytycznie odniosłem się do nieudanych zabiegów legislacyjnych ustawodawcy dotyczących zmiany obowiązującej w polskim prawie wywłaszczeniowym zasady ograniczenia odszkodowania za wywłaszczenie do wartości utraconych praw, które polegać miało na uwzględnieniu w jego wysokości części wartości utraconych korzyści .