Wpływ zmiany statusu administracyjnego na rozwój gospodarczy miast

Problem badawczy podjęty w dysertacji dotyczy znaczenia statusu administracyjnego w rozwoju gospodarczym polskich miast. Czy ranga stołeczna stanowi na tyle istotny czynnik rozwojowy, że awans lub spadek danego ośrodka w hierarchii administracyjnej może przyczynić się do jego wyjątkowego na tle innych miast rozkwitu lub upadku gospodarczego? Zagadnienie analizowane jest w oparciu o doświadczenia ostatniej dużej reformy podziału terytorialnego kraju przeprowadzonej w Polsce w 1998 r. W jej wyniku funkcjonujący w latach 1975-1998 dwuszczeblowy system administracyjny z 49 województwami oraz gminami, w wyniku reaktywowania zlikwidowanego w poprzednim okresie poziomu powiatowego, zastąpiono modelem trójszczeblowym. Równocześnie zmniejszeniu do 16 uległa liczba jednostek na poziomie regionalnym. Zgodnie z silnie obecnym w literaturze naukowej przekonaniem działania te mogły wpłynąć na rozwój gospodarczy wielu polskich miast. W pracy testowane są hipotezy, że wpływ ten był: (1) negatywny w przypadku ośrodków, które w 1998 r. utraciły status stolic wojewódzkich, a (2) pozytywny w odniesieniu do miast, które wówczas uzyskały (a najczęściej – odzyskały) rangę siedzib odtworzonych po 23 latach powiatów. Poziom rozwoju gospodarczego miast oceniany jest na podstawie miary syntetycznej zbudowanej ze zmiennych wskaźnikowych odnoszących się do przebiegu procesów ludnościowych w miastach, zmian na rynkach pracy i kondycji sfery lokalnej przedsiębiorczości. Wpływ stołeczności na rozwój ośrodków miejskich potwierdza znaczna część badań i rozważań w międzynarodowej literaturze akademickiej, ale najczęściej odnoszą się one do stolic krajów lub podmiotów wchodzących w skład federacji (np. stany w USA), których kompetencje są dalece większe niż typowych regionów w państwach o unitarnych. Dostępne wyniki polskich badań efektów reformy z 1998 r., koncentrujące się przede wszystkim na sytuacji zdegradowanych miast wojewódzkich, jak dotychczas nie były rozstrzygające. Co prawda analizy społecznej percepcji omawianej zmiany administracyjnej wskazywały na silny i negatywny wpływ utraty regionalnych funkcji stołecznych na rozwój, ale zjawisko to nie znajdowało jasnego odzwierciedlenia w badaniach wymiernych wskaźników ilościowych. Te ostatnie miały na ogół charakter wycinkowy, obejmowały niewielki zakres czasowy lub opierały się na zbyt uproszczonych założeniach metodycznych, przez co część ich wyników nie pozwalała na jednoznaczne konkluzje i formułowanie wniosków odnoszących się do zależności przyczynowo-skutkowych. W odpowiedzi na stwierdzone trudności w pomiarze wpływu stołeczności na rozwój w pracy posłużono się zaawansowanymi metodami statystycznymi opartymi na schemacie quasi-eksperymentalnym (Difference-in-Differences, Synthetic Control), jak dotąd stosunkowo rzadko wykorzystywanymi w polskich badaniach w dziedzinie nauk społecznych. W przeprowadzonych analizach określone grupy miast tracących lub zyskujących w 1998 r. rangę stołeczną (wojewódzką lub powiatową) zestawiane były z ośrodkami możliwie do nich podobnymi, których status administracyjny nie uległ wówczas zmianie. Badanie obejmuje lata 1993-2013. Uzyskane rezultaty wskazują, że – wbrew oczekiwaniom – zmiana statusu administracyjnego miast nie miała znaczącego wpływu na przebieg procesów gospodarczych w skali lokalnej. Trendy rozwoju zarówno byłych ośrodków wojewódzkich, jak i nowych stolic powiatowych po 1998 r. nie odbiegały istotnie od tych obserwowanych w odpowiednich grupach kontrolnych. W tym sensie status wojewódzki lub powiatowy można postrzegać co najwyżej jako jeden z czynników sprzyjających rozwojowi, występujący wraz z innymi jego determinantami i niemający obecnie kluczowego znaczenia dla przebiegu tego procesu. Faktyczne przyczyny załamania gospodarczego bądź sukcesu niektórych miast po reformie muszą być poszukiwanie gdzie indziej i nie mogą być redukowane do wpływu uzyskanej lub utraconej stołeczności.

The dissertation addresses the importance of administrative status in the economic development of Polish cities. Does the “capital function” constitute such a significant development factor that the promotion or decline of a given urban center within the administrative hierarchy can actually contribute to its unique prosperity or economic downfall compared to other cities? This issue is analyzed on the basis of the experience of the last major territorial division reform carried out in Poland in 1998. The reform, by reintroducing counties (which were liquidated in 1975), has changed the Polish administrative system from two-tier (regions-communes) to three-tier (regions-counties-communes). At the same time number of units at the regional level was reduced from 49 to 16. In line with the common conviction that there is a clear relationship between administrative and economic changes, it may be assumed that the reform has influenced the development paths of many Polish cities. This study verifies the hypotheses that this impact has been: (1) negative (and has resulted in worsening of the economic position) in the case of cities which lost their status of voivodeship capitals in 1998, and (2) positive in relation to the “new” county capitals. The level of economic development of cities is assessed by a synthetic measure composed of several variables related to their population size, condition of local businesses, and changes in urban labor markets. The competitive advantage of capital cities in the process of local economic development has been empirically confirmed by many international studies of this issue. However, they refer mostly to the capitals of countries or federal entities (e.g. states in the USA), which usually have larger competencies than typical regions in unitary states. The findings from existing Polish studies of the effects of the 1998 administrative reform (focusing primarily on the situation of former regional capitals) are not univocal in this respect. Earlier research that concentrated on the social perception of the change explicitly diagnosed a strong subjective belief that the loss of the regional capital function contributes to the economic degradation of the city, expressed both by local communities and local political elites. But studies based on economic indicators led to less conclusive results. However, the latter either covered not sufficient time-span or were based on over-simplistic methodological assumptions to allow for credible cause-and-effect conclusions. In response to the identified difficulties in measuring the impact of capital function on economic development of cities, this study uses advanced statistical methods based on a quasi-experimental scheme (Difference-in-Differences, Synthetic Control), which have not been widely applied to Polish studies in the field of social sciences so far. Within the adopted methods the specific groups of cities losing or gaining capital status in 1998 (respectively: at the regional and county level) were compared with the groups of similar size cities whose administrative status did not change at that time. The research covers the years 1993-2013. Statistical estimations using the Polish territorial reform of 1998 as a quasi-experiment show that, contrary to expectations, changes in administrative status have had no significant impact on the process of urban development. The development trends of both former regional centers and new county capitals after 1998 did not differ significantly from those observed in the respective control groups. Thus, higher administrative status may be perceived at most as one of the factor favoring development, occurring together with its other determinants and currently not of key importance for the course of this process. The actual causes of the economic collapse or success of some cities have to be sought elsewhere and cannot be simply reduced to the effects of the administrative change.