Kontrola finansowania komitetów wyborczych zagadnienia prawnoadministracyjne

Praca wskazuje na wybory jako na jedną z najważniejszych instytucji demokratycznego państwa prawnego. Istotną cechą państwa prawnego jest także istnienie różnorodnych, skutecznych instytucji kontrolnych . Poddanie działalności państwa - w tym procesu wyborczego - kontroli jest zatem niezbędnym warunkiem sprawnego i legalnego działania państwa, a jednocześnie ochrony interesów jego obywateli. W pracy przyjmuję założenie, że z uwagi na duże znaczenie kampanii wyborczej, w której głównymi podmiotami są komitety wyborcze, oraz ze względu na zaangażowanie w kampanię wyborczą znacznych środków finansowych, w tym środków publicznych, nieodzowne jest objęcie finansowania komitetów wyborczych szczególną kontrolą. Celem pracy jest kompleksowa analiza kontroli finansowania komitetów wyborczych, jako regulowanego prawem procesu, w którym uczestniczy wiele podmiotów o różnym charakterze i o odmiennej specyfice działania. Podejmuję próbę znalezienia odpowiedzi na podstawowe pytanie badawcze: w jaki sposób powinien przebiegać proces kontroli finansowania komitetów wyborczych by kontrola ta była skuteczna. Zasadnicza teza pracy głosi, że o efektywności działań kontrolnych w zakresie finansowania komitetów wyborczych nie przesądza wielość podmiotów biorących udział w tej kontroli, ale właściwie określony zakres ich kompetencji, komplementarność ich działań oraz zdolność dostosowywania się do zmian wewnątrz systemu kontroli, a także do warunków i wymagań zmieniającego się otoczenia kontroli. Praca składa się ze wstępu, siedmiu rozdziałów i zakończenia. W rozdziale pierwszym podkreślam znaczenie zgodnych z prawem i uczciwych wyborów dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Podkreślam znaczenie kampanii wyborczej - której głównymi podmiotami są komitety wyborcze - w procesie wyborczym oraz duży wpływ środków finansowych - w tym środków publicznych, pozyskiwanych i wydatkowanych przez komitety wyborcze - na skuteczność tej kampanii, a przez to na wynik wyborów. Zwracam uwagę, że ilość wydatkowanych na kampanię środków finansowych przekłada się na wynik wyborów, a brak tych środków, co do zasady wręcz uniemożliwia osiągnięcie sukcesu wyborczego. Niezbędne jest w związku z tym objęcie finansowania komitetów wyborczych kontrolą. Wskazuję także inne argumenty uzasadniające potrzebę kontroli w tym zakresie. Formułuję opinię, że kontrola finansowania komitetów wyborczych powinna być traktowana jako działalność szczególna, prowadzona na rzecz realizacji interesu publicznego. Rozdział drugi pracy prezentuje problematykę kontroli finansowania komitetów wyborczych w ujęciu historyczno-normatywnym. Przedstawiam w nim historię kształtowania się regulacji prawnych oraz zmiany zachodzące w przepisach dotyczących kontroli finansowania podmiotów zgłaszających kandydatów w wyborach. Omawiam także podstawy prawne prowadzenia kontroli finansowania komitetów wyborczych. W rozdziale trzecim podejmuję próbę ustalenia czym są komitety wyborcze. Przeprowadzam rozważania dotyczące ratio legis ustanowienia tego bytu prawnego. Wskazuję sposoby tworzenia komitetów, typy komitetów, zasady ich działania i finansowania oraz źródła, z których komitety wyborcze mogą pozyskiwać środki finansowe. Rozdział czwarty dotyczy zagadnień jawności finansowania komitetów wyborczych, a także kontroli i nadzoru procesu finansowania tych komitetów. Powszechne podawanie do publicznej wiadomości możliwie największej ilości informacji na temat pozyskiwania i wydatkowania środków finansowych przez komitety wyborcze w demokratycznym państwie prawnym wydaje się rzeczą oczywistą. Waga zasady jawności w procesie kontrolnym jest tym większa, że brak jawności utrudniałby sprawowanie kontroli, a w niektórych przypadkach wręcz ją uniemożliwiał. Z jawnością finansowania komitetów wyborczych nierozerwalnie związana jest zatem instytucja kontroli. Dokonuję także analizy treści funkcji kontroli i funkcji nadzoru w celu ustalenia, która z nich faktycznie znajduje zastosowanie w odniesieniu do finansowania komitetów wyborczych. Z uwagi na to, że między podmiotami uprawnionymi do kontrolowania finansowania komitetów wyborczych rysuje się podział, przede wszystkim ze względu na różne podstawy prawne ich działania wyróżniam dwie grupy tych podmiotów. Pierwszą – regulowaną przepisami Kodeksu wyborczego oraz drugą – w której uprawnienia kontrolne podmiotów, co do zasady wynikają z właściwych dla poszczególnych z nich regulacji prawnych. W rozdziale piątym omawiam tę pierwszą grupę, zaliczając do niej Państwową Komisję Wyborczą, komisarzy wyborczych oraz Krajowe Biuro Wyborcze. Rozdział szósty pracy poświęcony został drugiej grupie podmiotów, do której zaliczam: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, organy ścigania, organy podatkowo-skarbowe, Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, Najwyższą Izbę Kontroli, biegłych rewidentów oraz instytucje kontroli społecznej, w tym kontrolę medialną. W rozdziale siódmym formułuję stanowisko, że istniejący model kontroli finansowania komitetów wyborczych, co do zasady ocenić należy stosunkowo pozytywnie, tym niemniej nie jest on optymalny. Podejmuję więc próbę zidentyfikowania obszarów, które wymagają zmian w tym zakresie oraz próbę sformułowania postulatów de lege ferenda, których wprowadzenie pozwoliłoby na poprawienie efektywności procesu kontroli finansowania komitetów wyborczych. Proces kontroli finansowania komitetów wyborczych wart jest szerszych rozważań i sformułowania pogłębionych refleksji nie tylko z powodów wskazanych przeze mnie na wstępie, ale także dlatego, że celem kontroli nie jest wyłącznie zapewnianie zgodnego z prawem finansowania komitetów wyborczych. W istocie kontrola ta stoi na straży zgodnego z prawem przebiegu całego procesu wyborczego, co oznacza, że kontrola finansowania komitetów wyborczych legitymizuje organy władzy publicznej wybrane w wyniku wyborów powszechnych.