Tworzenie cyfrowej opieki zdrowotnej w Estonii, Niemczech i Polsce. Analiza stopniowej zmiany instytucjonalnej

Celem pracy było przeanalizowanie zmian w obszarze polityk publicznych w sektorze ochrony zdrowia w trzech krajach – Estonii, Niemczech i Polsce. W badaniu pokazano, jak instytucje w każdym z państw rozbudowują i wykorzystują cyfrową infrastrukturę sprzyjającą eksploatowaniu potencjału nowych technologii i danych, mogącą stanowić odpowiedź na trudności takie jak nierówności w dostępie do usług, globalne zagrożenia zdrowotne (np. pandemie) czy brak finansowania (por. m.in. OECD/EU, 2018). Do badania włączono również analizę narzędzi cyfrowej opieki zdrowotnej (takich jak np. e-recepta, portale pacjenckie czy elektroniczne dokumentacje medyczne) oraz sposobów postępowania poszczególnych państw w odpowiedzi na pandemię SARS-CoV-2. Analizę ustrukturyzowano z wykorzystaniem ramy teoretycznej stopniowej zmiany instytucjonalnej zaproponowanej przez Mahoneya i Thelen (2010). W tym celu wyodrębniono takie elementy jak polityczny kontekst, cechy charakterystyczne instytucji i aktorów dokonujących transformacji oraz typ tej zmiany. Badanie pokazało, że choć w literaturze przedmiotu datafikacja jest uznawana za narzędzie rozwiązywania problemów w sektorze ochrony zdrowia (por. Deetjen, Meyer, Schroeder, 2015), to jednak państwa nie wykorzystują jej potencjału lub robią to w ograniczonym stopniu. Na poziom zaawansowania technologicznego rozwoju i w konsekwencji wykorzystywania danych wpływają zróżnicowane czynniki polityczne, społeczno-ekonomiczne czy instytucjonalne (por. Adolino, Blake, 2010). W Estonii rozwijanie cyfrowych rozwiązań ułatwiają wielkość kraju i populacji oraz struktura administracyjna. W Niemczech znaczenie mają m.in. podejście społeczeństwa do prywatności, złożoność systemu administracyjnego czy dobra kondycja ochrony zdrowia. W Polsce zaś transformację cyfrową w sektorze ochrony zdrowia negatywnie warunkują brak zaufania oraz niski poziom innowacyjności. Jednocześnie estońskie instytucje, choć obciążone komunistycznym dziedzictwem, mają jasno wyznaczone cele i ugruntowaną współpracę z biznesem, co przekłada się na wysoki poziom cyfrowej transformacji (Kattel, Mergel, 2019; Tõnnisson, Randma-Liiv, 2008). Niemcom sprzyjają instytucje państwowe posiadające długą tradycję i w stopniowy oraz konsekwentny sposób wdrażające polityki publiczne. W przypadku polskich podmiotów państwowych obciążeniem są zaś silosowość, brak motywacji do działania oraz niewielkie możliwości współpracy z podmiotami zewnętrznymi. W konsekwencji w każdym z analizowanych państw transformacja cyfrowa przebiega w innym tempie oraz według innego wzoru; wyłania się również odmienny typ agenta dokonującego zmian (Mahoney, Thelen, 2010). W Estonii zmiana miała po upadku systemu komunistycznego dynamiczny, a w późniejszych dekadach stopniowy i nawarstwiający się charakter. W przypadku Niemiec i Polski kolejne usprawnienia ulegają nawarstwieniu (Streeck, Thelen, 2005 za: Mahoney i Thelen, 2010). Jednak w Niemczech są starannie zaplanowane i mają szansę zmienić sposób funkcjonowania instytucji, podczas gdy w Polsce są one relatywnie słabo skoordynowane. W Estonii zmiany w ramach polityki ochrony zdrowia przeprowadzają „powstańcy”, chcący stworzyć całkowicie nowe sposoby postępowania, natomiast w Niemczech i Polsce są one wprowadzane przez „wywrotowców” usprawniających system bez tworzenia nowych reguł. Każdy z krajów w odmienny sposób rozbudowuje infrastrukturę w sektorze ochrony zdrowia stanowiącą podstawę do gromadzenia, przetwarzania i analizowania danych (por. Esty, Rushing, 2007). Estonia jako jedyne z państw analizowanych w badaniu rozpoczyna, choć w ograniczonym stopniu, wykorzystywać potencjał datafikacji. Niemcy, dzięki systematycznym zmianom, nadrabiają zapóźnienia. Digitalizacja w Polsce ma zaś charakter wyspowy – powstaje system o niskiej interoperacyjności (Klepacz, Niedźwiedziński, 2018; Żakowiecki, Helak, 2020).

The goal of the dissertation is to analyse the changes in the area of public policies in the healthcare sector in three countries – Estonia, Germany and Poland. The research shows how institutions in each of the countries develop and apply digital infrastructure which supports the harnessing of the potential of new technologies and data, and which can constitute the answer to such challenges as inequalities in access to services, global health threats (e.g. pandemics), or lack of financing (cf. e.g. OECD/EU, 2018). The research also covered an analysis of digital healthcare tools (such as e-prescriptions, patient portals, or electronic medical documentation) and the approach of each state in response to the SARS-CoV-2 pandemic. The analysis was structured using the theoretical framework of the gradual institutional change proposed by Mahoney and Thelen (2010). For this purpose, such elements as the political context, characteristic features of institutions and actors effecting the change were identified. The research indicates that although in the literature datafication is considered as a tool for solving problems in the healthcare sector (cf. Deetjen, Meyer, Schroeder, 2015), the countries do not take advantage of its potential or do it only in a limited scope. The level of technological advancement, and consequently, the utilization of data, is influenced by various political, socio-economic and institutional factors (cf. Adolino, Blake, 2015). In Estonia, development of digital solutions is facilitated by the size of the country and its population, as well as the administrative structure. In Germany, significant factors include e.g. the society’s approach to privacy, the complexity of the administrative system, and the good condition of healthcare. Digital transformation in the healthcare sector in Poland is hindered by the lack of trust and a low level of innovation. At the same time, Estonian institutions, despite the burden of the Communist legacy, have clearly set goals and an established cooperation with business, which translates into a high level of digital transformation (Kattel, Mergel, 2019; Tõnnisson, Randma-Liiv, 2008). Germany’s situation is helped by state institutions with a long tradition, which implement public policies in a gradual and consistent manner. Meanwhile, Polish state institutions are hindered by their silo approach, lack of motivation to action, and very limited opportunities for cooperation with external entities. As a result, in each of the analysed countries digital transformation unfolds at a different pace, and follows a different pattern; moreover, a different kind of change-effecting agent emerges (Mahoney, Thelen, 2010). In Estonia, after the collapse of the communist system, the change was at first dynamic, and in later decades gradual and layered. In the case of Germany and Poland, layering of subsequent improvements occur (Streeck, Thelen, 2005, cited in: Mahoney and Thelen, 2010). However, in Germany they are meticulously planned and they have the chance to change the manner in which institutions function, whereas in Poland, they are relatively poorly coordinated. In Estonia, changes within the healthcare policy are effected by “insurrectionists” who want to create completely new approaches, while in Germany and Poland, they are introduced by “subversives” who improve the system without creating new rules. As a result, each of the studied countries differently develops its infrastructure in the healthcare sector, which constitutes the basis for collecting, processing and analysing data (cf. Esty, Rushing, 2007). Meanwhile Estonia is the only one of the countries analysed in the research that begins, albeit to a limited degree, harnessing the potential of datafication. Germany, thanks to systematic changes, is catching up. Digitalisation in Poland is insular – what emerges is a system of low interoperability (Klepacz, Niedźwiedziński, 2018; Żakowiecki, Helak, 2020).