Organizacja publicznego transportu zbiorowego jako zadanie publiczne

Podstawowym celem pracy jest przedstawienie modelu organizacji publicznego transportu zbiorowego jako zadania publicznego. Określany w Polsce w okresie ostatnich dziesiątek lat aktami normatywnymi różnej rangi regulowany jest obecnie w miarę szczegółowymi postanowieniami ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (dalej: ustawa o ptz). Praktyka stosowania jej przepisów stwarza niejednokrotnie szereg wątpliwości interpretacyjnych. Nie przeszkadzają one jednak w kwalifikowaniu transportu zbiorowego jako zadania publicznego, przy postępującym paralelnie zjawisku przenoszenia władztwa państwowego na organy samorządowe. Szersze rozważania w tym zakresie zostały przeprowadzone nie tylko na podstawie ustawy o ptz – która ze względu na zgłaszane wobec jej postanowień zastrzeżenia ma być istotnie znowelizowana – ale również w nawiązaniu do przepisów unijnych, w tym zwłaszcza wynikających z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 roku (WE) 1370/2007, dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. Wskazany akt normatywny, określając z jednej strony w sposób precyzyjny istotne, wspólne kwestie dotyczące transportu publicznego, z drugiej pozostawia prawodawcom krajowym uprawnienie do uregulowania wielu zagadnień szczegółowych, także na styku działania administracji samorządowej i przewoźników prywatnych. Podstawowa teza prowadzonych rozważań wiąże się z odpowiedzią na pytanie, czy zaproponowane dotychczas przez ustawodawcę regulacje dotyczące organizowania transportu zbiorowego jako zadania publicznego sprawdzają się w praktyce. Wskazanie nowych podmiotów, realizujących istniejące w tym zakresie zobowiązania i stosowane przez nie instrumenty prawne sprawia, że szczególna uwaga koncentruje się właśnie na tych jednostkach. W aktualnym od 2010 roku modelu obowiązki w ramach organizowania publicznego transportu zbiorowego powierzone zostały tak ministrowi właściwemu ds. transportu, jak i jednostkom samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. W świetle ustawy o ptz, kluczowym dla procesu organizowania i realizowania publicznego transportu zbiorowego jest zawarcie umowy o świadczenie usług publicznych. Wykonanie wynikających z niej obowiązków pozwala na ich ujmowanie w konwencji realizacji zadania publicznego, a zarazem umożliwia określenie roli w tym procesie poszczególnych jego podmiotów, zwłaszcza organizatora i operatora publicznego transportu zbiorowego. Podejmują oni działania, zgodnie z wynikającymi ze wskazanego aktu normatywnego, trybami, przy zastosowaniu których może być zawarta powyższa umowa. Na zwrócenie uwagi zasługuje również działalność przewoźników, a więc podmiotów świadczących usługi w sposób komercyjny, która wpisuje się w realizację zadania publicznego przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, ale nie zastępuje przewozów użyteczności publicznej. Organizowanie transportu zbiorowego jest obowiązkiem, a nie tylko prawem czy przywilejem poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Podejmowane w praktyce przez niektóre organy samorządowe próby interpretowania w tym kierunku istniejących przepisów prawa zmierzają niestety do rzekomo usprawiedliwionego, w ich ocenie, zaniechania działania i bierności. To zaś może prowadzić (i w praktyce prowadzi) do załamania się autobusowego transportu zbiorowego, który prawidłowo funkcjonował w niedalekiej jeszcze przeszłości. Ta sytuacja skłania nie tylko do prowadzenia dyskusji, ale również do podejmowania działań mających wyeliminować ten niepożądany stan rzeczy, w szczególności przez wykorzystanie instrumentów prawnych, wynikających nie tylko z ustawy o ptz, ale również innych aktów normatywnych, przede wszystkim z ustaw: o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym czy samorządzie województwa, takich jak możliwość powoływania porozumień czy tworzenia związków.

The primary purpose of the thesis is to present the organization of public collective transport (PCT) as a public task. The thesis draws attention to the major interpretative doubts related to application of the Act on Public Collective Transport from 2010 (the PCT Act of 2010). It is the basic law regulating the issue, which was adopted in order to adjust Polish law to the European Union regulation no 1370/2007. Thus analysis of content of the Act of 2010, along with other Polish and European Union’s normative acts, including local laws, is of significant importance for all the stakeholders (i.e. public transport organizers, operators, carriers). The thesis also presents practical strategies that are aimed to improve the functioning of public collective transport. The most concise definition of a public task describes it as every action of the administration, carried out on the basis of various acts. However, Polish legal system lacks a statutory definition of a public task, which makes it difficult to address this term properly. It is possible only by making references to the legal literature as well as to existing legal acts and judicial decisions. Theoretical analysis is necessary to acknowledge collective transport as the public task and indicate which entity is responsible for the given branch of transport. In the thesis it is highlighted that organization of the public collective transport is not only a right, but also an obligation of the entities indicated by the PCT Act of 2010. This view is supported by the analysis of the acts regulating functioning of the local governments. The organization of the PCT, as a public task, is entrusted to the communities, counties, voivodeships. In order to complete this task local governments are allowed to form unions, including metropolitan unions, as well as to conclude transportation agreements. These new forms of cooperation should be analysed with a particular attention. On the other hand, the Minister of Transport, as a representative of the government, is responsible for the particular sector of PCT, i.e. interregional and international rail transport. The Act on Public Collective Transport distinguishes the organizer from the operator of the PCT. Nonetheless, these entities are often mistaken for one another or used interchangeably even by local governments. The organizer is responsible for main stages of functioning of the PCT, i.e. planning, organizing and controlling of the PCT. The operator is obliged to carry out the PCT services if it is organized on non-commercial basis. There is also another stakeholder of transportation system which is a carrier (transport company). It may be included in the process of organizing PCT, although it is not the party of a public service contract signed between the organizer and the operator. The carrier works on commercial service basis. It offers transport services to the organizer of the PCT. The thesis proves that services performed by the carrier are one of the elements of performing the public task. The main conclusion resulting from the observation of the PCT practice is that significant part of the road transport performed by communities is the city transport. This type of transport is organized in the most efficient manner, since the local governments do not avoid responsibility for its functioning. Nevertheless, the current rules on reimbursement of the reduced ticket fares are too complicated. After nine years of the application of the PCT Act of 2010 it is evident that important parts of this statute should be amended. The author proposes inter alia to simplify rules on financing the PCT, limit the number of the entities that may act as organizers of the PCT and change the definition of regional and interregional transport. The research has shown that the public collective transport is one of the most important public tasks which should be organized efficiently.