Analiza porównawcza mechanizmów i efektów regulacji gospodarki w USA i UE

Ocena skutków regulacji (OSR) jest dynamicznie rozwijającą się metodą analizowania polityki publicznej, która pozwala rządzącym na przewidywanie skutków planowanych regulacji jeszcze przed ich wcieleniem w życie. Badania nad rozwijaniem oraz stosowaniem OSR stanowią część większego obszaru badań, którym są badania nad polityką regulacyjną państw. Celem tych prac badawczych jest poddanie analizie i porównanie programów oceny skutków regulacji, które na przestrzeni kilku ostatnich dekad zostały wypracowane przez rząd Stanów Zjednoczonych oraz Komisję Europejską, oraz wpływ, jaki obydwa programy wywarły na proces tworzenia regulacji przez instytucje w Waszyngtonie i Brukseli. Pierwsze próby stosowania oceny skutków regulacji sięgają początku lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, gdy amerykański program Regulatory Impact Analysis (RIA) został powołany do życia w czasie pierwszej kadencji Ronalda Reagana na stanowisku prezydenta Stanów Zjednoczonych. W kolejnych dekadach, wraz z sukcesem programu oraz jego kontynuacją przez następnych prezydentów USA, również tych wywodzących się z konkurencyjnej wobec republikanów Partii Demokratycznej, kolejne państwa na zachodniej półkuli zaczynają stosować ocenę skutków regulacji w celu umożliwienia autorefleksji nad możliwymi kosztami i korzyściami generowanymi przez projektowane regulacje. Do pionierów tych działań należą m.in. Wielka Brytania oraz Holandia. W latach dziewięćdziesiątych własny mechanizm oceny skutków regulacji wytworzyła również Komisja Europejska (KE), której program Integrated Impact Assessment (IIA) zostaje porównany w pracy z jego amerykańskim odpowiednikiem, Regulatory Impact Analysis. Analiza ta ma na celu wykazanie podobieństw oraz różnic między tymi dwoma wciąż rozwijanymi modelami, jak również wskazanie obszarów ich możliwej konwergencji w ramach postępującego gospodarczego zbliżenia między Unią Europejską (UE) i USA, m.in. demonstrowanego przez negocjacje nad Transatlantyckim Partnerstwem Handlu i Inwestycji (TTIP). Analizowana w pracy ewolucja amerykańskiego modelu oceny skutków regulacji rozpoczyna się w czasie prezydentury Richarda Nixona, którego administracja była odpowiedzialna za utworzenie szeregu amerykańskich agencji regulacyjnych oraz ustanowienie programu Quality of Life Review (QLR), protoplasty późniejszego federalnego programu OSR, czyli Regulatory Impact Analysis. Znacząca uwaga zostaje również poświęcona prezydenturze Jimmy’ego Cartera, który wydaje w 1978 r. Rozkaz Wykonawczy EO 12044, ustanawiający obowiązkową ekonomiczną analizę regulacji , a dwa lata później tworzy instytucję odpowiedzialną po dziś dzień za amerykański OSR, Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), działający w ramach podlegającego prezydentowi Office of Management and Budget (OMB). Powołanie do życia OIRA umożliwiło prezydentowi Reaganowi podporządkowanie temu urzędowi, stworzonemu w czasie jego pierwszej kadencji programu RIA, który rozwijany zostaje w czasie prezydentur George’a Busha seniora, Billa Clintona, George’a Busha juniora oraz Baracka Obamy. Za sprawą wydanego przez Reagana w 1981 r. Rozkazu Wykonawczego 12291, projektowane przez rządowe agencje regulacje powinny przynosić większe korzyści niż koszty, kalkulowane przy pomocy takich narzędzi analitycznych, jak analiza kosztu-korzyści i analiza kosztu-efektywności, na straży czego stoi od blisko 35 lat OIRA. Za sprawą rozwoju amerykańskiego programu oceny skutków regulacji, który staje się częścią ponadpartyjnego konsensusu demokratów a republikanów, autorzy tacy, jak m.in. były administrator OIRA Cass R. Sunstein , zwiastują nadejście ery państwa kosztu-korzyści („cost-benefit state”), kierującego się w swoich decyzjach w coraz większym stopniu analizą ekonomiczną, mającej decydować o tym, które regulacje pozwolą zmaksymalizować korzyści dla obywateli i przedsiębiorstw. Optymizm ten, bez względu na jego zasadność, przejawia się również proliferacją amerykańskiego programu OSR do innych części świata, z państwami UE na czele. Podczas gdy niektóre państwa zachodnioeuropejskie, w pierwszej kolejności z pionierską w tym zakresie Wielką Brytanią, wprowadzają do swoich regulacyjnych praktyk ocenę skutków regulacji już w latach osiemdziesiątych, na opracowanie wspólnego, unijnego modelu OSR Komisja Europejska czekała do roku 2001. Wówczas to, w trakcie dwóch posiedzeń Rad Europejskich w Göteborgu i Laeken, doszło do umieszczenia na unijnej agendzie propozycji: wprowadzenia analizy projektów regulacji w ich aspekcie ekonomicznym, społecznym i dotyczącym ochrony środowiska oraz uproszczenia i usprawnienia polityki regulacyjnej UE. Obydwie propozycje zostały zaakceptowane przez Radę Europejską, dzięki czemu Komisja rok później ustanowiła unijny model oceny skutków regulacji, Integrated Impact Assessment. Rozpoczął on działalność rok później, a z czasem nadzór nad nim przejął nowy, stworzony w tym celu organ, Impact Assessment Board (IAB), składający się z delegowanych funkcjonariuszy KE. Jako instytucja koordynująca proces wykonywania Impact Assessments przez poszczególne dyrektoriaty generalne, powołana do życia w 2006 r. IAB odpowiada za zapewnienie „scentralizowanej kontroli jakości oraz wsparcia” dla programu oceny skutków regulacji w ramach jego podlegania Przewodniczącemu KE . Ponadto organ ten „dostarcza wsparcia oraz doradza, a także sprawdza jakość wszystkich Impact Assessments” , a także „może być konsultowana w kwestiach merytorycznych ”. Przede wszystkim jednak IAB miała opiniować otrzymane z innych dyrektoriatów generalnych Komisji Europejskiej oceny skutków regulacji w celu poprawy ich jakości merytorycznej. W roku 2015 r. została ona zastąpiona przez nowopowołane ciało, Radę Kontroli Regulacji (Regulatory Scrutiny Board – RSB). Zarówno w przypadku amerykańskiego jak i europejskiego modelu OSR, analiza historyczno-instytucjonalna stanowi ważną część pracy. Poprzez prześledzenie ewolucji instytucji odpowiedzialnych kolejno za Regulatory Impact Analysis oraz Integrated Impact Assessment, możliwe jest poddanie pogłębionej analizie modeli oceny skutków regulacji funkcjonujących w Waszyngtonie oraz Brukseli. Owa analiza porównawcza ma za swój cel zidentyfikowanie najważniejszych cech obydwu modeli, ich podobieństw oraz różnic, wynikających z odmiennego podejścia do regulacji demonstrowanym przez instytucje unijne oraz rząd USA, specyfiki polityczno-gospodarczej Unii Europejskiej oraz Stanów Zjednoczonych oraz szeregu innych czynników, które zostają również uwzględnione w analizie. Choć wiek XX przyniósł znaczący postęp w zakresie międzynarodowej współpracy gospodarczej między USA a UE, czego przejawem było m.in. powołanie do życia Światowej Organizacji Handlu oraz aktywność Waszyngtonu i Brukseli na forum tego gremium, to w dalszym ciągu istnieje szereg różnic między organizacją i funkcjonowaniem życia gospodarczego w państwach członkowskich Unii Europejskiej oraz Stanach Zjednoczonych. Stanowi to bodziec do dalszego rozwijania współpracy gospodarczej na linii Bruksela-Waszyngton oraz zbliżania obowiązujących po obu stronach Atlantyku standardów i regulacji, czego przykład stanowią np. prowadzone w chwili powstawania tej pracy negocjacje dotyczące umowy TTIP. Jak zauważa Edward Haliżak, gospodarki „poszczególnych państw są odmiennie zorganizowane i zarządzane, obowiązuje w nich różne prawo gospodarcze, a w obiegu znajdują się różne waluty. Właśnie ze względu na owe różnice państwa muszą tworzyć instytucje współpracy w postaci prawa handlowego, systemu rozliczeń między bankami, międzynarodowych standardów i tym podobne” . Autor rozprawy stawia tezę, że rządzący Stanami Zjednoczonymi i Unią Europejską wypracowali, na przestrzeni ostatnich kilku dekad efektywną metodę interwencjonizmu w postaci polityki regulacyjnej. Jej przejaw stanowi rozwijanie programów oceny skutków regulacji przez decydentów w Waszyngtonie i Brukseli. Dojrzałe państwa gospodarczo rozwinięte, takie jak Stany Zjednoczone oraz twory ponadpaństwowe, takie jak Unia Europejska, wyposażają swoje administracje w mechanizmy służące coraz bardziej rozwiniętej zdolności do kontroli jakości tworzonych przez siebie regulacji. Aby zapewnić odpowiednią ich jakość, władza sięga po techniki analityczne pozwalające jej na ocenę skutków regulacji przed i po jej wprowadzeniu w życie, co ograniczać ma ryzyko fiaska – należą do nich m.in. analiza kosztu-korzyści, analiza kosztu-efektywności oraz inne metody analityczne. Działania te służą eliminowaniu potencjalnych negatywnych skutków regulacji i zwiększaniu wiedzy na temat dostępnych rozwiązań i istotnych zagrożeń, będącej w posiadaniu tworzących regulacje instytucji. Ocena skutków regulacji jest zatem niczym innym, jak oceną ryzyka, które może przynieść nieodpowiednio zaprojektowana regulacja, objawiającego się wyższymi kosztami, aniżeli generowanymi korzyściami. OSR stanowi jeden z kluczowych etapów zarządzania ryzykiem regulacyjnym i środkiem umożliwiającym jego minimalizowanie. Praca przyjmuje metodę badawczą opartą na analizie porównawczej (komparatywnej), analizie instytucjonalnej, analizie dyskursu i analizie treści. Analiza porównawcza opiera się na wskazywaniu podobieństw oraz różnic między analizowanymi zjawiskami, systemami oraz procesami. Analiza instytucjonalna umożliwia analizę funkcjonowania instytucji. Przedmiot badań poddanych analizie zawarty jest w drugim oraz trzecim rozdziale pracy, które opisują kolejno amerykański oraz unijny model oceny skutków regulacji. Zidentyfikowane w tych dwóch rozdziałach cechy amerykańskiego systemu Regulatory Impact Analysis oraz europejskiego Integrated Impact Assessment posłużą ich porównaniu w rozdziale czwartym rozprawy, w którym sformułowane zostają wnioski wynikające z analizy porównawczej obydwu modeli. Jak już wspomniano, rozprawa składa się z czterech rozdziałów. Rozdział pierwszy poświęcony jest teorii regulacji oraz umożliwił zdefiniowanie zestawu pojęć, które są niezbędne dla dalszej analizy polityki regulacyjnej Stanów Zjednoczonych oraz Unii Europejskiej. W rozdziale pierwszym przedyskutowane zostały teorie gospodarcze oraz stanowiska zajmowane przez czołowe szkoły ekonomiczne odnośnie regulacji gospodarki przez państwo. Ponadto, rozdział ten wprowadza rozróżnienie na regulację ekonomiczną i społeczną, które jest jednym z kluczowych pojęć dla poczynionej w dalszej części pracy analizy podobieństw i różnic amerykańskiego i unijnego modelu oceny skutków regulacji. W rozdziale drugim analizie poddany zostaje amerykański model OSR, czyli program Regulatory Impact Analysis. Prześledzenie jego ewolucji, od czasu powołania programu do życia przez administrację prezydenta Ronalda Reagana, poprzez kolejne kadencje prezydentów USA, skończywszy na obecnie piastującym urząd Baracku Obamie oraz zidentyfikowanie najważniejszych charakterystyk organizacyjnych i proceduralnych tego programu, pozwala wysnuć szereg wniosków dotyczących specyfiki amerykańskiej polityki regulacyjnej i narzędzi, które są wykorzystywane do jej oceny. Umożliwia on również wytyczenie najważniejszych trendów, którym podlegał i wciąż podlega program Regulatory Impact Analysis, a także wskazanie głównych cech modelu, który stanowi pierwszy tego typu mechanizm oceny skutków regulacji w skali świata. Organem koordynującym całość amerykańskiego modelu oceny skutków regulacji w wykonaniu instytucji federalnych jest Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), podlegający będącemu częścią administracji prezydenta USA Office of Management and Budget (OMB). Jest to zatem instytucja podporządkowana egzekutywie, ale podlegała bezpośrednio prezydentowi, a nie jakiemukolwiek innemu resortowi. Pracami OIRA kieruje stojący na jego czele administrator (czyli dyrektor), mianowany przez prezydenta oraz zatwierdzany na swoim stanowisku przez senat USA. Za sprawą przeprowadzonej w czasie prezydentury George’a W. Busha reformy organizacyjnej OIRA, w skład jego struktury wchodzą cztery departamenty – Departament Zdrowia, Transportu i Generalnego Rządzenia; Departament Polityki Informacyjnej i Technologii; Departament Zasobów Naturalnych, Energii i Rolnictwa; oraz Departament Statystyki . Tematykę trzeciego rozdziału rozprawy stanowi powstanie i ewolucja unijnego programu OSR, czyli Integrated Impact Assessment. Analiza programu, którego źródła sięgają doświadczeń państw członkowskich w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, pozwala stwierdzić, że Integrated Impact Assessment stanowi wyjątkowo złożony mechanizm analizy polityki regulacyjnej, a jego instytucjonalizacja przebiega równolegle z ewolucją systemu instytucji unijnych. Podobnie jak w rozdziale drugim, dotyczącym Regulatory Impact Analysis, w tej części pracy zostają zidentyfikowane główne cechy unijnego programu oceny skutków regulacji. Centralną instytucją odpowiedzialną za koordynację oraz kontrolę wykonania unijnych ocen skutków regulacji jest Rada Kontroli Regulacji (Regulatory Scrutiny Board – RSB), która w lipcu 2015 r. zastąpiła powstałą w lutym 2007 r. Impact Assessment Board (IAB). RSB składa się z ośmiu pracowników powołanych z szeregu Dyrektoriatów Generalnych Komisji Europejskiej, którzy, na czas trzyletniej kadencji członków RSB, zostają administracyjnie przypisani do Sekretariatu Generalnego KE, podobnie jak całość RSB, aby uniknąć problemu ich ewentualnej „podwójnej lojalności”. Na czele RSB stoi urzędnik w randze Dyrektora Generalnego. W zakres obowiązków nowej instytucji wchodzi koordynacja oraz kontrola tworzenia ocen skutków regulacji dla „głównych inicjatyw”, tzn. działań przedstawionych przez Komisję w dokumencie Annual Policy Strategy (APS) lub jej programie roboczym – Commission Work Programme (CWP). Co istotne, unijny model OSR jest oparty w podobnym stopniu o analizę ilościową jak i jakościową. W ostatnich latach zauważalny jest jednak trend przykładania coraz większej wagi do analizy ilościowej oraz dokładniejszego ujmowania kosztów i korzyści związanych z regulacjami. Pod tym względem unijny OSR stopniowo upodabnia się do swojego amerykańskiego odpowiednika, który opiera się przede wszystkim na ilościowych metodach analizy. Co ważne podkreślenia, inicjatywy podlegające unijnej ocenie skutków regulacji nie są zdefiniowane przy pomocy kryteriów ilościowych, np. poprzez zawarcie wymogu, aby analizowane projekty regulacji wywierały wpływ na gospodarkę o danej wielkości wyrażonej w euro w skali roku czy innego okresu czasu. Nieobecność podobnego kryterium, spotykanego m.in. w modelu amerykańskim, podkreśla brak uprzywilejowania przez Komisję Europejską przeglądu regulacji w oparciu o analizę ilościową. Czwarty rozdział pracy pozwala wykorzystać ustalenia poczynione w trzech poprzednich rozdziałach, które dotyczą natury polityki regulacyjnej i narzędzi, które mogą zostać wykorzystane przez instytucje publiczne do oceny amerykańskiego programu Regulatory Impact Analysis oraz jego unijnego odpowiednika, modelu Integrated Impact Assessment. W rozdziale tym zestawione zostają główne cechy obydwu programów. Do najistotniejszych różnic między obydwoma systemami, które mają również wpływ na funkcjonowanie każdego z modeli OSR, należą następujące: inicjatywa ustawodawcza znajduje się w rękach Kongresu (w Stanach Zjednoczonych) oraz Komisj Europejskiej (w UE); rola Kongresu jest bardzo ograniczona przy tworzeniu amerykańskich regulacji, zaś rola Parlamentu Europejskiego bardzo rozbudowana; amerykańskie Office of Information and Regulatory Affairs jest zobowiązane wykonać przegląd projektu regulacji oraz załączonej do niej OSR w standardowym okresie 90 dni, zaś unijny program Integrated Impact Assessment wyznacza dla pełnej procedury oceny skutków regulacji około 52 tygodnie, przez co procedura ta trwa zdecydowanie dłużej od swojego amerykańskiego odpowiednika; za egzekwowanie przestrzegania regulacji przez objęte nimi podmioty są odpowiedzialne federalne agencje w Stanach Zjednoczonych, zaś w Unii Europejskiej państwa członkowskie, które wykonują ten obowiązek pod nadzorem Komisji Europejskiej. Kolejny aspekt poddany analizie porównawczej w tym rozdziale opiera się o analizę ilościową regulacji, które zostały poddane OSR w Stanach Zjednoczonych oraz Unii Europejskiej. Jej wyniki jednoznacznie wykazały, że amerykański program Regulatory Impact Analysis wygenerował w latach 1981-2015 znacznie więcej ocen skutków regulacji, aniżeli unijny program Integrated Impact Assessment. Od czasu ustanowienia przez prezydenta Reagana federalnego modelu oceny skutków regulacji, OIRA dokonała przeglądu łącznie 43289 OSR przygotowanych przez federalne agencje. Dla porównania, unijny program IIA objął w ciągu pierwszych ośmiu lat swojego funkcjonowania (w chwili pisania niniejszej rozprawy dane za 2015 r. nie zostały jeszcze udostępnione przez Komisję Europejską) 705 OSR. W ramach programu RIA, działania te prowadzone są obecnie na znacznie większą skalę (ponad dziesięciokrotnie większą, jeśli porównać dane z USA i UE za ostatni dostępny rok). Dzieje się tak pomimo przeprowadzonych w czasie pierwszej kadencji Clintona reform, które sprawiły, że radykalnie zmniejszono liczbę corocznie analizowanych przez OIRA dokumentów Regulatory Impact Analysis. Wśród najbardziej istotnych czynników, które wywierają wpływ na obydwa programy OSR, należy wymienić również odmienną politykę kadrową panującą w tych dwóch instytucjach. Według cytowanych wcześniej danych OIRA, biuro zatrudnia ok. 45 pełnoetatowych pracowników, którzy są funkcjonariuszami administracji publicznej. Polityka kadrowa znajduje się w rękach kierownictwa OIRA, tak jak ma to miejsce w przypadku podobnych agencji rządowych. Mimo iż zarówno OIRA, jak i Office of Management and Budget, któremu biuro podlega organizacyjnie, są częścią Biura Wykonawczego (Executive Office) Prezydenta USA, zdecydowana większość pracowników OIRA to zawodowi urzędnicy. Samo biuro dysponuje osobnym budżetem, z którego finansuje swoją działalność. Dla porównania, w pierwszym roku swojej działalności, unijna Impact Assessment Board dysponowała odpowiednikiem 15 pełnoetatowych pracowników i wyznaczonym przez Sekretariat Generalny KE budżetem, który został wykorzystany m.in. w celu opłacenia zewnętrznych ekspertów wspierających jej prace. Członkowie Impact Assessment Board zostali osobiście wskazani przez przewodniczącego KE, który powołał do nowej instytucji unijnych urzędników wywodzących się z tych Dyrektoriatów Generalnych, które, w jego mniemaniu, posiadały najbardziej bezpośrednie doświadczenie w zakresie oceny skutków ekonomicznych, społecznych i tych związanych z kwestiami ochrony środowiska. Na czele IAB stanął zastępca sekretarza generalnego Komisji Europejskiej. Od samego początku swojego funkcjonowania IAB było zatem obdarzone mniejszym stopniem autonomii wobec KE, aniżeli OIRA. Odnośnie czwartego ze znaczących aspektów, który został poddany analizie na łamach rozdziału, czyli metod analitycznych znajdujących zastosowanie w amerykańskim oraz unijnym programie oceny skutków regulacji, poczyniony zostaje szereg obserwacji odnośnie uwzględnienia ilościowych oraz jakościowych metod w każdym z tych dwóch modeli. Wnioski w tym rozdziale zostają sformułowane na podstawie analizy kluczowych dokumentów traktujących o programie RIA oraz IIA, a także znaczenia, które dokumenty te przypisują ilościowym i jakościowym metodom analizy. W przypadku amerykańskiego programu Regulatory Impact Analysis, w chwili jego ustanowienia w 1981 r. instytucje federalne, w tym OIRA, zdecydowanie kładły nacisk na analizę ilościową, co przejawiało się dominacją analizy kosztu-korzyści w procesie wykonywania OSR. Z biegiem czasu, metoda ta została uzupełniona o analizę kosztu-efektywności, przy jednoczesnym ignorowaniu w praktyce alternatywnych, jakościowych metod analiz. Dopiero przekazanie władzy w Białym Domu reprezentantowi Partii Demokratycznej, które nastąpiło wraz z wyborem Billa Clintona na stanowisko prezydenta, przyniosło swoistą „rehabilitację” jakościowych narzędzi analitycznych. Punktem zwrotnym w zakresie stosowania tych metod w programie Regulatory Impact Analysis jest podpisany przez Clintona Executive Order 12866, opublikowany we wrześniu 1993 r. Nakłada on na agencje obowiązek wykonywania analizy kosztu-korzyści nie tylko przy wykorzystaniu metod ilościowych, lecz także jakościowych. Trzeba również zauważyć, że choć te ostatnie mogą być trudne do oszacowania, to mimo wszystko są istotne dla końcowych efektów oceny skutków regulacji. Dalszy rozwój stosowania jakościowych metod analizy nastąpił w trakcie dwóch kolejnych prezydentur, republikanina George’a W. Busha oraz demokraty Baracka Obamy. W trakcie kadencji tego pierwszego, opublikowany przez OIRA w 2003 r. dokument „Circular A-4” wskazuje trzy kluczowe etapy analizy regulacyjnej: stwierdzenie potrzeby sformułowania proponowanej regulacji; analizę alternatywnych rozwiązań; oraz ocenę kosztów i korzyści, zarówno tych ilościowych jak i jakościowych, proponowanej regulacji, a ponadto jej głównych, zidentyfikowanych w dokumencie OSR alternatyw. Z kolei ogłoszony przez Obamę rozkaz wykonawczy 13563 nakazywał agencjom federalnym brać pod uwagę korzyści i koszty, zarówno te kwantyfikowalne, jak i te, które mogą zostać ujęte wyłącznie jakościowo. Ustalenia te pozwalają sformułować tezę, że, po początkowym okresie swojego rozwoju w latach osiemdziesiątych, amerykański program Regulatory Impact Analysis zaczyna w coraz większym stopniu korzystać z jakościowych metod analizy, co prowadzi do stopniowego zrównoważenia tych dwóch filarów procesu oceny skutków regulacji. W przypadku unijnego programu Integrated Impact Assessment, sytuacja jest zgoła odmienna z racji tego, że od chwili rozpoczęcia prac przez Impact Assessment Board w 2007 r., ilościowe narzędzia analityczne są wykorzystywane równolegle z jakościowymi metodami analizy. Kontekst polityczno-gospodarczy jest kluczowym czynnikiem, który pozwala zrozumieć, dlaczego unijny program IIA nie przechodzi na tym polu podobnej ewolucji jak amerykański program RIA, dopiero po kilkunastu latach przyswajający sobie w pełni ilościowe metody analizy. Ocena skutków regulacji pojawia się na szczeblu unijnym wiele lat po tym, jak powstaje ona w reaganowskich USA oraz następnie zostaje sprowadzona do thatcherowskiej Wielkiej Brytanii. W związku z tym unijny program nie był obciążony charakteryzującym obydwa obozy polityczne, czyli amerykańskich republikanów oraz brytyjskich Torysów, podejściem do polityki gospodarczej, postrzegającej regulacje głównie – by nie powiedzieć wyłącznie – przez pryzmat obciążeń nakładanych na biznes oraz traktujących analizę kosztu-korzyści jako metodę eliminowania tych obciążeń. Przeprowadzona na łamach czterech rozdziałów pracy analiza porównawcza amerykańskiego i unijnego modelu oceny skutków regulacji pozwoliła na wykazanie różnic i podobieństw między programem Regulatory Impact Analysis a Integrated Impact Assessment. Umożliwiła ona również potwierdzenie postawionej we wstępie tezy, że rządzący Stanami Zjednoczonymi i Unią Europejską wypracowali, na przestrzeni ostatnich kilku dekad efektywną metodę interwencjonizmu w postaci polityki regulacyjnej. Jej przejaw stanowi rozwijanie programów oceny skutków regulacji przez decydentów w Waszyngtonie i Brukseli. Dojrzałe państwa gospodarczo rozwinięte, takie jak Stany Zjednoczone oraz twory ponadpaństwowe, takie jak Unia Europejska, wyposażają swoje administracje w mechanizmy służące coraz bardziej rozwiniętej zdolności do kontroli jakości tworzonych przez siebie regulacji. Zakończenie pracy stwarza okazję ku temu, aby poświęcić uwagę innym, również istotnym kwestiom, które nie mieszczą się w zakreślonym obszarze tematycznym rozprawy, ale które jednocześnie zasługują na osobną refleksję. Należą do nich kwestie związne z dynamicznie rozwijającą się współpracą transatlantycką oraz jej potencjalnym wpływem na wzajemne kształtowanie amerykańskiego i europejskiego systemu regulacyjnego. Przyszłość obydwu poddanych analizie programów oceny skutków regulacji może w dużej mierze ukształtować proces ich konwergencji w ramach postępującego gospodarczego zbliżenia między USA i UE. Przykładem tego są m.in. negocjacje nad Transatlantyckim Partnerstwem Handlu i Inwestycji (TTIP), które, w chwili powstawania pracy, wciąż nie zostały ostatecznie zakończone. Dalsze kierunki badań nad oceną skutków regulacji i obydwoma programami, amerykańskim Regulatory Impact Analysis oraz unijnym Integrated Impact Assessment, będą w znaczącej mierze determinowane przez rozwój transatlantyckiej współpracy regulacyjnej, w szczególności zaś przez te jej obszary, w których dojdzie do zbliżenia między stanowiskami prezentowanymi przez Unię Europejską i Stany Zjednoczone. W kontekście tym nabiera znaczenia propozycja powołania do życia mechanizmu, który miałby stworzyć instytucjonalne ramy dla wzmocnionej współpracy regulacyjnej między unijnymi a amerykańskimi instytucjami. Nową instytucją, obarczoną odpowiedzialnością za utworzenie tych ram, miałoby być Ciało Współpracy Regulacyjnej (Regulatory Cooperation Body – RCB) , gremium proponowane przez Komisję Europejską. Jego głównym zadaniem byłoby, zgodnie ze sformułowanym przez KE planem, „monitorowanie prac wykonywanych w sektorach”, które zostały wskazane jako wymagające pogłębionej współpracy regulacyjnej, a także identyfikowanie „nowych sposobności dla współpracy”. Regulatory Cooperation Body byłoby zatem wspólną dla Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych platformą służącą pogłębionej współpracy regulacyjnej. Poprzez swój wkład w dalszą instytucjonalizację regulacyjnej współpracy UE i USA, organ ten mógłby przyczynić się do zwiększenia harmonizacji unijnej i amerykańskiej regulacji.

Regulatory Impact Analysis (RIA) is a dynamically developing method of analysing public policy which allows the governing to forecast the effects of the planned regulations before they are implemented. Research activities on developing and implementing RIA are part of a larger field of studies which comprises reseearch on the states’ regulatory policies. These research activities aim to analyse and compare the respective RIA programmes which, over the past several decades, have been developed by the governments of the United States and the European Commission, as well as the impact, that these two programmes have had on the process of creating regulations by institutions in Washington and Brussels. The first attempts to apply RIA took place in the early 1980s, when the US Regulatory Impact Analysis programme was launched during Roland Reagan’s first term as the president of the United States. In the following decades, along with the programme’s success and its continuation by Reagan’s successors, also those elected on the ticket of the rival Democratic Party, a number of other Western countries began to apply RIA with the aim of enabling an analysis on the potential costs and benefits generated by draft regulations. The countries which pioneered such activities include the United Kingdom and the Netherlands. In the 1990s, the European Commission also established its own mechanism of assessing regulatory impacts, and its Integrated Impact Assessment (IIA) programme is compared in this dissertation with its US counterpart, Regulatory Impact Analysis. This analysis aims to demonstrate the similarities and differences between these two models which continue to be developed, as well as indicate the areas of their potential convergence as part of the continuing economic rapprochement between the European Union (EU) and the US. Among others, it is demonstrated by the negotiations on the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). The evolution of the US Regulatory Impact Analysis model began during the presidency of Richard Nixon whose administration was responsible for creating a number of regulatory agencies and launching the Quality of Life Review (QLR) which paved the way for the future Regulatory Impact Analysis programme. Significant focus is also placed on the presidency of Jimmy Carter who issues his Executive Order 12044 in 1978, establishing a compulsory process of performing economic analysis of regulations , and, two years later, sets up an institution which is currently responsible for the US RIA programme, the Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), acting as part of the Office of Management and Budget (OMB) within the president’s office. Establishing OIRA allowed President Reagan to subordinate the RIA programme to this office, created during Reagan’s first term. Subsequently, the programme was further developed during the presidencies of George Bush Sr., Bill Clinton, George Bush Jr., and Barack Obama. Due to the Executive order 12291, issued by Ronald Reagan in 1981, all draft regulations prepared by regulatory agencies were required to generated higher benefits than costs, calculated with the use of such analytical tools as cost-benefit analysis and cost-effectiveness analysis, a principle that has been safeguarded by OIRA for some 35 years. Owing to the development of the US RIA programme which has gradualy become part of a bi-partisan consensus of the Democratic and Republican parties, authors such as the former OIRA Administrator Cass R. Sunstein , have announced the advent of the cost-benefit state era, a state that would increasingly base its decisions on economic analysis, allowing to decide which regulations would maximalise benefits for citizens and companies. This optimis,, regardless of its foundations, is also exemplified by the proliferation of the US RIA programme to other parts of the world, including the EU member states. While some Western European countries, starting with the UK, began to add elements of Regulatory Impact Assessment to their regulatory programmes as early as in the 1980s, the European Commission waited with introducing its own, joint European RIA model until 2001. During two meetings of the European Council in Göteborg i Laeken, a proposal to introduce a system of analysing draft regulations in the economic, social and environmental aspects, as well as simplifying and enhancing the EU’s regulatory policy was included in the meetings’ agenda. Both proposals were accepted by the European Council, owing to which the following year the Commission decided to establish its own RIA programme, Integrated Impact Assessment. The programme was launched one year later, and gradually, its coordination was taken over by a new entity, the Impact Assessment Board (IAB), consisting of delegated Commission officials. As an institution tasked with coordinating the process of drafting Impact Assessments by the Commission’s respective Directorate Generals (DGs), set up in 2006, the IAB was responsible for ensuring „centralised quality control and support” for the IIA programme as part of its subordination to the President of the EC . Moreover, the institution was to provide support and advise, as well as control the quality of all Impact Assessments , and could also be consulted regarding other issues . Above all, the IAB’s mission was to provide opinions on draft Impact Assessments prepared by the European Commission’s DGs to improve their quality. In 2015, the IAB was replaced by a new entity, the Regulatory Scrutiny Board (RSB). Regarding both the US and European RIA programmes, institutional-historical analysis is an important dimension of the dissertation. By tracking the evolution of the institutions responsible for Regulatory Impact Analysis and Integrated Impact Assessment, it is possible to perform an in-depth evaluation of the two RIA programmes which are operational in Washington and Brussels. This comparative analysis aims to identify the most important characteristics of both models, their similarities and differences, resulting from the different stances to regulation demonstrated by the EU institutions and the US government, the political-economic specificity of the of the European Union and the US, and a wide range of other factors which were also included in the analysis. Although the XXth century has brought significant progres in the field of international economic cooperation between the US and the EU which resulted with, among others, the establishment of the World Trade Organisation and the activities of Washington and Brussels on its forum, nevertheless, there exists a number of differences between the organisation and functioning of the economies of the European Union and the United States. This represents an impulse to further develop the economic cooperation between Brussels and Washington, and to synchronise the standards and regulations which are in place on both sides of the Atlantic. This is exemplified by the negotiations on the TTIP agreement. According to Edward Haliżak, the economies of „respective countries are differently organised and manager, they have varying economic legislations, and different currencies. Due to these differences, states must create cooperation institutions in the form of commercial law, Interbank trading systems, international standards and others” . The author puts forward a thesis that the United States and the European Union have developed, over the past few decades an effective method of intervention in the form of regulatory policy. One of its demonstrations is the current development of Regulatory Impact Assessment by decision-makers in Washington and Brussels. Countries with mature economies, such as the United States, and supranational entities, such as the European Union, provide its administrations with mechanisms which enable an increasingly developed capacities to control the quality of regulations. To ensure an adequate quality of these regulations, authorities reach for analytical tools enabling a Regulatory Impact Assessment before and after its implementation which aims to limit related regulatory risks. These include, among others, cost-benefit analysis, cost-effectiveness analysis and other analytical methods. These activities allow to eliminate the potential negative effects of regulations and expands the knowledge on the available solutions and significant threats which are in the possession of the institutions responsible for regulating. Regulatory Impact Assessment is thus a form of evaluating the risks that can be brought by an improperly designed regulation and which is manifested by the fact that it generates higher costs than benefits. Regulatory Impact Assessment is one of the key stages of regulatory risk management and a mean of minimalizing this risk. The thesis adopts a research method based on comparative analysis, institutional analysis, discursive analysis and content analysis. Comparative analysis is based on indicating similarities and differences between the analysed phenomena, systems and processes. Institutional analysis enables to evaluate the functioning of institutions. The field of analysis is defined in chapters two and three which describe the US and EU models of RIA, respectively. The key characteristics of the US Regulatory Impact Analysis programme and the EU’s Integrated Impact Assessment programme will enable their comparison in chapter four, and this will allow to develop conclusions resulting from their comparative analysis. As it was already mentioned, the thesis comprises four chapters. Chapter one is devoted to the theories of regulation, and it allowed to define a set of definitions which are prerequisite to any further analysis of the regulatory policies of the US and the EU. This chapter also allowed to discuss economic theories and the stances taken by the representatives of the leading economic schools regarding state’s regulation of economy. Moreover, the chapter introduces a differentiation between economic and social regulation which is key to the analysis of similarities and differences between the US and EU Regulatory Impact Analysis models in this thesis. Chapter two is devoted to an analysis of the US Regulatory Impact Analysis programme. Tracking its evolution, starting with the launch of the programme by the Reagan administration and the model’s subsequent development by the following US presidents, the latest of which is incumbent president Barack Obama, and identifying the key organisational and procedural characteristics of this programme, allows to formulate a number of conclusions regarding the specificity of the US regulatory policies and the tools which are used to evaluate it. It also allows to define the most important trends which have an impact on the RIA programme, as well as point to the main features of the model which was established as the world‘s first regulatory evaluation mechanism. The US Regulatory Impact Analysis model is coordinated by the Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), a government institution which is overseen by the presidential Office of Management and Budget (OMB). Owing to this, it is an institution subordinated to the executive, but directly overseen by the US president, and not any other government department. OIRA is headed by its administrator (director), appointed by the US president and confirmed by the US Senate. Due to OIRA’s organisatonal reform, implemented during the presidency of George Bush Jr., the office „was consolidated into only four branches – Health, Transportation and General Government; Information Policy and Technology; Natural Resources, Energy and Agriculture; and Statistical and Science Policy“ . Chapter three is devoted to the establishment and evolution of the EU‘s Integrated Impact Assessment model. The analysis of the programme which dates back to the 1980s and experiences of its member states in the field of regulatory analysis allows to conclude that Integrated Impact Assessment constitutes a highly complex mechanism of regulatory policy analysis, and its institutionalisation has been parallel to the evolution of the EU‘s institutional system. Similarly to chapter two, devoted to Regulatory Impact Analysis, this chapter allows to identify the main characteristics of the EU’s IIA programme. The Regulatory Scrutiny Board (RSB) is the central institution responsible for the coordination and control of impact assessments in the EU. In July 2015, the RSB replaced its predecessor which was set up in February 2007, the Impact Assessment Board (IAB). The RSB consists of eight employees appointed from the numerous DGs of the European Commission, who, during the three-year term of the RSB’s members, are formally attached to the EC’s Secretariat General, similarly to the RSB itself, to avoid the issue of the potential „double loyalty”. The RSB is headed by a Commission official in the rank of Director General. The new institutions’s responsibilities include the coordination and control of drafting impact assessments for the EC’s „main initiatives” which means the activities presented by the Commission in its Annual Policy Strategy (APS) or the Commission Work Programme (CWP) documents. What is noteworthy, the EU’s RIA system is based to a similar extent on both quantitative and qualitative analysis. This said, over the past years, there has been a noticeable trend towards putting more emphasis on quantitative analysis and precising the costs and benefits related to regulations. In this field, the EU’s RIA programme is gradually increasing its resemblence to its US counterpart which is predominantly based on quantitative methods. What is worth emphasising, initiatives which are subject to the EU RIA system are not defined with the use of quantitative criteria, i.e. through including a requirement that all analysed draft regulations have a minimum defined impact on the economy in euros per year or another time period. The lack of a similar criterion which is included in the US RIA system underlines the weak position of quantitative analysis in the European Commission’s programme. Chapter four allows to make use of the conclusions made in the preceding three chapters which are related to the nature of regulatory policy and tools which can be employed by public institutions to evaluate the US Regulatory Impact Analysis programme and its EU counterpart, the Integrated Impact Assessment model. This chapter also presents the main characteristics of both programmes. The most important differences between the two systems which also have an impact on the functioning of each of the respective RIA models include the following: legislative initiative belongs to the Congress (in the US) and the European Commission (in the EU); the role of the Congress is very limited in the process of drafting US regulations, while the European Parliament plays a significant role in this respect; the US Office of Information and Regulatory Affairs is required to review draft regulations and the accompanying RIA documents over a standard 90-day period, while the EU‘s Integrated Impact Assessment program earmarks about 52 weeks for the entire RIA procedure which makes the process significantly longer than its US counterpart; ensuring regulatory compliance is the responsibility of federal agencies in the US, and in the EU this responsibility is implemented by member states overseen by the European Commission. Another aspect which was subject to a comparative analysis in this chapter is related to the quantitative analysis of regulations which were submitted to the RIA programmes in the US and the EU. Its results clearly indicated that, in the years 1981 to 2015, the US Regulatory Impact Analysis programme generated much more RIA documents than the EU‘s Integrated Impact Assessment programme. Since its establishment by president Reagan, OIRA has reviewed 43289 RIAs prepared by federal agencies. In comparison, in the first eight years of its functioning (figures for 2015 were not made available by the European Commission at this time), the European IIA programme covered 705 RIAs. Under the US RIA programme, these activities are currently carried out at a much larger scale (ten times larger, if we are to compare data from the US and the EU for the last available year). This is despite the reforms implemented during Bill Clinton’s presidency which caused a radical decrease in the amount of the Regulatory Impact Analysis which are reviewed every year by OIRA. Among the most important factors which impact on both RIA programmes, it is also worth mentioning the divergent empployment policy which characterises both institutions. According to data from OIRA, the office is operated by a workforce of 45 full-time employees which are hired by the state administration. OIRA’s employment policy is managed by the office’s management, as is the case in other similar government institutions. Despite the fact that both OIRA and the Office of Management and Budget, which oversees OIRA, are part of the US president‘s Executive Office, the vast majority of OIRA’s employees are career public servants. The office has a separate budget at its disposal which finances OIRA’s activities. In comparison, in the first year of its activity, the EU‘s Impact Assessment Board was operated by an equivalent of 15 full-time employees, and a budget allocated by the Secretariat General. The budget was used to, among others, compensate outside experts which supported its activities. The members of the Impact Assessment Board were personally appointed by the EC’s president who named public servants from those Commision DGs which, in his opinion, had the most relevant experience in the field of economic, social and environmental impact assessment. The Secretary General’s deputy was appointed to head the IAB. Since its very establishment, the board was thus less autonomous than OIRA. Regarding the fourth notable aspect which was analysed in this chapter, the analythical methods which are used in the US and EU RIA models, a number of observations is formulated regarding the use of quantitative and qualitative methods in each of these programmes. The conclusions from the chapter are formulated based on an analysis of the key documents on the RIA and IIA programmes, as well as they importance which these documents attribute to qualitative and quantitative methods. Regarding the US Regulatory Impact Analysis programme, at the time of its establishment in 1981 federal institutions, including OIRA, placed emphasis on quantitative analysis which manifested itself through the domination of cost-benefit analysis in the process of drafting RIAs. Over the years, this method has been gradually complemented by cost-effectiveness analysis which was accompanied by ignoring alternative, qualitative methods of analysis. This was changed with the takeover of the White House by a representative of the Democratic Party which took place with Bill Clinton’s election as the US president, and allowed a certain „restoration” of qualitative analytical tools in this process. The signing of Executive Order 12866 by Bill Clinton in September 1993 is a turning point in the field of applying these methods in the Regulatory Impact Analysis programme. The EO imposed the requirement to perform cost-benefit analysis on federal agencies not only with the use of quantitative, but also qualitative methods. It is noteworthy that, while qualitative methods are difficult to measure, nevertheless, they are important for the final outcomes of RIA. Further development of the implementaton of qualitative methods of analysis took place over the course of the next two presidencies, republican George Bush Jr. and democrat Barack Obama. During Bush’s first term as president, in 2003, OIRA published its „Circular A-4” document which indicates the three key steps of regulatory analysis: determining the necessity to formulate the proposed regulation; analysing alternative solutions; and an evaluation of costs and benefits, both quantitative and qualitative of the proposed regulation, as well as its main alternatives which are identified in the RIA document. Moreover, Executive Order 13563, passed under President Obama, forced federal agencies to consider all costs and benefits, both qualitative and quantitative. These findings allow to formulate a thesis that, after an initial period of development in the 1980s, the US RIA programme began to increasingly benefit from qualitative methods of analysis which leads to a gradual equalisation of these two pillars of analysis. In the case of the EU‘s Integrated Impact Assessment programme, the situation is completely different due to the fact that, since the Impact Assessment Board launched its activities in 2007, quantitative analytical methods have been paralelly used with qualitative methods. The political-economic context is the key factor which allows to understand why the EU’s IIA programme has not experienced a similar evolution as the US RIA programme in this field. Only after a dozen years of functioning, the US programme began to incorporate qualitative methods of analysis into itself. Regulatory Impact Assessment was launched at the EU level about many years after it was established in the US under President Reagan, and subsequently imported by the UK under Prime Minister Thatcher. As a result, the EU programme was not burdened by the stance which characterises both political camps, namely the US republicans and the UK tories, which makes its representatives perceive regulations mainly, or perhaps entirely, through the prism of the burden that they place on business, and treat cost-benefit analysis as a method of eliminating this burden. The comparative analysis of the US and EU RIA models, performed in this thesis, allowed to identify the differences and similarities between the Regulatory Impact Analysis programme and the Integrated Impact Assessment programme. It also allowed to confirm the work’s principal argument which states that, over the past decades, US and EU decision-makers have developed and efficient mean of interventionism in the form of a regulatory policy. Its direct outcome is the development of RIA programmes by decision-makers in Washington and Brussels. Mature economic entities, such as the US, and supranational entities, such as the EU, provide their administrations with mechanisms which enable an increasingly capacity to control the quality of produced regulations. The thesis’ conclusion provides an opportunity to direct its focus towards other key issues which do not fit in the set research field, but deserve a separate, in-depth analysis. These include the issues related to the dynamical development of Transatlantic cooperation and its potential impact on the mutual shaping of the US and EU regulatory system. The future of both RIA programmes has the potential to largely shape the process of their convergence as part of the continuing economic rapprochement between the US and the EU. The negotiations on the TTIP agreement which, at the time when these words are being written, have not been completed yet, can provide one relevant example. Any further research on Regulatory Impact Assessment and both programmes, the US Regulatory Impact Analysis and the EU Integrated Impact Assessment, will be largely determined by the future development of the Transatlantic regulatory cooperation, and, in particular, by these fields in which the US and EU stances will converge. In this context, the proposal to establish a mechanism which would create an institutional framework for a stronger regulatory cooperation between the US and EU institutions is increasingly pertinent. Under the plan, there could be a new institution tasked with creating this framework, namely the Regulatory Cooperation Body – RCB , whose establishment was proposed by the European Commission. Its main responsibility, according to the EC’s plan, will be to monitor the sectorial work in a number of fields which were indicated as those in need of a deepened regulatory cooperation, as well as identifying new potential fields for cooperation. The designed Regulatory Cooperation Body would be a common platform for the EU and the US, devoted to an in-depth regulatory cooperation. Through its potential contribution to the further institutionalisation of regulatory cooperation between the EU and the US, this entity could enhance the EU’s and US regulatory harmonisation process.