Polski model whistleblowingu w świetle standardów europejskich

Przedmiotem rozprawy jest analiza modelu zgłaszania nieprawidłowości i ochrony sygnalistów przyjętego w polskim systemie prawnym, który został oparty o przepisy Ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów w świetle Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii,. Celem pracy doktorskiej jest ocena polskiego modelu zgłaszania nieprawidłowości i ochrony sygnalistów z perspektywy minimalnych standardów wyznaczonych przez Dyrektywę oraz innych standardów europejskich (rekomendacje i zalecenia Rady Europy, orzecznictwo ETPCz), rekomendacji Transparency International i doświadczeń państw obcych, w zakresie regulacji sygnalizowania nadużyć i ochrony sygnalistów. W pracy zastosowano metodę formalno-dogmatyczną polegającą na analizie przepisów Ustawy i innych przepisów dotyczących zgłaszania nieprawidłowości w ramach polskiego porządku prawnego, analizie Dyrektywy i standardów europejskich, w szczególności Rekomendacji Rady Europy, a także zaleceń Transparency International. Znaczącym wkładem do niniejszej rozprawy był przegląd polskiej i zagranicznej literatury dotyczącej zgłaszania nieprawidłowości i ochrony sygnalistów. Dodatkowo, wykorzystano analizę orzecznictwa ETPCz i w ograniczonym zakresie analizę orzecznictwa polskich sądów dotyczącą sygnalistów. W celu sformułowania postulatów de lege lata i de lege ferenda w odniesieniu do doświadczeń państw obcych, wykorzystane zostały elementy analizy prawno-porównawczej. Przyjęta struktura pracy ma na celu kompleksowe przedstawienie przyjętego w Polsce modelu chronionego zgłaszania naruszeń. W pierwszym rozdziale analizie poddany został zakres przedmiotowy, który wyznacza zakres chronionego interesu publicznego. Drugi rozdział został poświęcony zakresowi podmiotowemu tj. analizie definicji sygnalisty, w szczególności poprzez interpretację kryterium „kontekstu związanego z pracą”. Następnie przedstawione zostały warunki ochrony sygnalistów, w tym kwestia motywów działania osób zgłaszających naruszenia. Czwarty rozdział prezentuje trzystopniowy model raportowania nieprawidłowości: wewnątrz organizacji (kanał wewnętrzny zgłaszania naruszeń), do właściwych organów publicznych (kanał zewnętrzny zgłaszania naruszeń) i ujawnienie publiczne oraz hierarchię między nimi. W kolejnych rozdziałach znajduje się omówienie wymogów dotyczących wewnętrznego i zewnętrznego kanału raportowania. W siódmym rozdziale przedstawiono zadania Rzecznika Praw Obywatelskich jako centralnego organu do spraw zgłaszania nieprawidłowości, a w ósmym, istotę i warunki ujawnienia publicznego. W kolejnej części zaprezentowano orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na podstawie art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jako odrębne źródło ochrony sygnalistów. Dziesiąty rozdział został w całości poświęcony środkom ochrony sygnalistów. Celem ostatniego, jedenastego rozdziału jest nakreślenie zasad odpowiedzialności za naruszenie przepisów Ustawy, w szczególności odpowiedzialności sygnalisty za świadome zgłoszenie informacji nieprawdziwych i sankcji karnych. Przeprowadzone badania potwierdziły hipotezę, że Ustawa o ochronie sygnalistów, co do zasady, spełnia minimalne wymogi Dyrektywy. W niektórych aspektach zapewnia wyższe standardy, ale są też obszary, w ramach których prezentuje niższy poziom ochrony i wymaga dostosowania do standardów unijnych. Jednak, aby zapewnić realizację celu Dyrektywy i Ustawy tj. poprawę egzekwowania prawa, a tym samym wzmocnić ochronę interesu publicznego, niezbędne jest wdrożenie wyższego poziomu ochrony sygnalistów. W celu spełnienia minimalnych wymogów Dyrektywy konieczna jest zmiana Ustawy poprzez: i.) wyraźne wyznaczenie organów właściwych do obsługi zgłoszeń zewnętrznych; ii.) włączenie do ochrony sygnalistów którzy dokonują ujawnienia za pośrednictwem mediów, dziennikarzy; iii.) zagwarantowanie środka ochrony tymczasowej; iv.) objęcie środkami karnymi również osoby prawne. Kluczowym obszarem, który wymaga zmiany dla zapewnienia realizacji celu Ustawy, jest jej zakres przedmiotowy. Ustawodawca powinien rozszerzyć go co najmniej na wszystkie naruszenia prawa (krajowego, unijnego) i rozważyć wprowadzenie kryterium uzupełniającego potencjalne luki poprzez objęcie ochroną informacji o zagrożeniu lub szkodzie dla interesu publicznego. Z punktu widzenia zapewnienia skutecznej ochrony sygnalistów, decydujące znaczenie ma prawne unormowanie środków ochrony. W tym zakresie niezbędna jest interwencja ustawodawcy poprzez: doprecyzowanie odwróconego ciężaru dowodu, zagwarantowanie środków zaradczych poprzez możliwość dochodzenia przez sygnalistów przywrócenia stanu poprzedniego i wyjaśnienie zasad odpowiedzialności odszkodowawczej.

This dissertation examines the Polish whistleblowing model established by Act of 14 June 2024 on the Protection of Whistleblowers in the context of Directive (EU) 2019/1937 on the protection of persons reporting breaches of Union law. Its aim is to assess the Polish Act against the Directive’s minimum standards as well as broader European standards (Council of Europe recommendations, ECtHR case law), the guidelines of Transparency International, and comparative experiences from other jurisdictions. The study applies the formal-dogmatic method, focusing on statutory analysis of the Act, the Directive, and European standards, supported by a review of Polish and foreign literature, ECtHR jurisprudence, and selected Polish case law. Elements of comparative legal analysis are used to formulate de lege lata and de lege ferenda recommendations. The dissertation presents a comprehensive model of protected reporting. It addresses the material and personal scope of the Act, the conditions of protection, and the three-tier system of reporting (internal, external, public disclosure). Further chapters discuss the requirements for reporting channels, the role of the Polish Ombudsman, ECtHR case law under Article 10 ECHR, protective measures, and liability for violating the provisions of the Act. The research confirms that the Polish Act broadly complies with the Directive’s minimum requirements, and in some respects exceeds them. The dissertation argues for amendments including: explicit designation of competent authorities for external reports, protection of public disclosures made through the media, introduction of interim relief, and extending criminal sanctions to legal persons. It concludes that effective implementation of the Directive’s objectives—strengthening law enforcement and protecting the public interest—requires a broader material scope covering all breaches of law and threats to the public interest, together with clearer rules on remedial measures, compensation, and the reversed burden of proof.