Władza podzielona w samorządzie gminnym – skala, przyczyny, konsekwencje

Horyzontalne relacje władzy zachodzą pomiędzy podmiotami, które współistnieją na jednym poziomie władzy, na przykład w gminie. W polskim samorządzie terytorialnym jedną z możliwości kształtu relacji jest władza podzielona – układ, gdy burmistrz jest reprezentantem innej partii politycznej (komitetu lokalnego) niż większość reprezentantów w radzie gminy. Rozprawa doktorska miała na celu zidentyfikowanie przyczyn ustrojowych wpływających na możliwość powstawania władzy podzielonej, skali zjawiska, rozkładu przestrzennego badanego układu władzy oraz określenie, jak władza podzielona oddziałuje na funkcjonowanie lokalnych władz. W rozważaniach wykorzystano wiedzę z zakresu horyzontalnych relacji władzy, modeli ustrojów samorządowych, teorii konfliktu, teorii gracza blokującego czy koncepcji rozdzielania głosów przez wyborcę. W efekcie przeprowadzonych analiz ustalono, że władza podzielona powstaje w wyniku głosowania wyborców w około 7-9% polskich gmin. Jest to jednak ostrożny szacunek, gdyż nie uwzględnia powyborczych rozstrzygnięć koalicyjnych w rozdrobnionych ciałach stanowiących. Władza podzielona nie jest więc zjawiskiem marginalnym, a jej skala utrzymuje się na stałym poziomie. Ponadto zmiana ordynacji wyborczej w wyborach rad gminnych sprawiła, że dostrzegalny jest wpływ systemu większościowego na wzrost liczby gmin, w których powstał analizowany kształt relacji. Tendencja ta odpowiada kierunkom wynikającym z teorii systemów wyborczych - przyrost został odnotowany w okresie zmiany z systemu proporcjonalnego na większościowy w jednomandatowych okręgach wyborczych, a spadek przy przejściu z sytemu większościowego do reguły proporcjonalnej. Równocześnie cechy gmin takie jak wielkość, status oraz odległość od miasta wojewódzkiego nie różnicują samorządów pod względem częstości powstawania władzy podzielonej. Nadrzędne znaczenie ma system wyborczy stosowany w elekcjach organu stanowiącego. Rozważania dowodzą, że paradoksalnie wyłącznie w samorządach terytorialnych reprezentujących model silnego przywództwa powstają układy władzy podzielonej. Paradoksalnie, ponieważ model co do zasady ma faworyzować pozycję burmistrza względem rady. Wynika to z konstrukcji ustrojowej modelu, przede wszystkim bezpośredniego wyboru władzy wykonawczej. Analiza specyfiki samorządów terytorialnych w krajach europejskich pokazuje, że jeżeli państwa decydowały się wdrożyć bezpośredni wybór organu wykonawczego, to zwykle wprowadzały także inne mechanizmy ograniczające powstawanie władzy podzielonej takie jak bonus większościowy dla ugrupowania wybranego burmistrza. Co do zasady, w europejskich jednostkach terytorialnych nie łączy się bezpośredniego wyboru organu wykonawczego z regułami większościowymi wyboru radnych. Polskie rozwiązanie systemowe jest więc unikatowe – model silnego przywództwa politycznego został połączony z brakiem silnych mechanizmów ograniczających powstawanie układów władzy podzielonej, a bezpośredni wybór organu wykonawczego z regułą większościową elekcji radnych. Gminy z władzą podzieloną obrazują rozdźwięk między oczekiwanym systemowym wzmocnieniem pozycji burmistrza w stosunku do rady a praktyką samorządową. Układ władzy nie jest obojętny dla samorządowców. Funkcjonowanie polityków w warunkach władzy podzielonej sprawia, że pomiędzy podmiotami władzy identyfikowany jest konflikt. Wyniki badań dowodzą, że w gminach, gdzie władza jest podzielona, uchwała budżetowa przyjmowana jest średnio później niż w miastach, gdzie władza jest zjednoczona, a absolutorium dla organu wykonawczego częściej nie jest przyjmowane w pierwszym głosowaniu niż w gminach, gdzie funkcjonuje większość proprezydencka w radzie. Są to przejawy obniżonej sprawności władz lokalnych w podejmowaniu decyzji, które potwierdzają politycy podczas badań jakościowych. Liczba złożonych wniosków o przeprowadzenie referendum odwoławczego organu wykonawczego nie różnicuje gmin z odmiennymi układami relacji horyzontalnych. Mimo, że rada gminy może zablokować stanowienie lokalnego prawa i stać się graczem blokującym w myśl koncepcji G. Tsebelisa, to w praktyce radni nie korzystają z prawa weta, by nie dopuścić do paraliżu decyzyjnego. Nadrzędnym argumentem przemawiającym za współpracą stron jest dbałość o dobro mieszkańców i o rozwój lokalny oraz dążenie samorządowców do ich ponownego wyboru.