Uwarunkowania współpracy międzygminnej w gospodarce odpadami komunalnymi w Polsce

Rozprawa doktorska miała na celu zidentyfikowanie uwarunkowań współpracy międzygminnej w gospodarce odpadami komunalnymi (GOK) w Polsce oraz określenie ich znaczenia dla tej współpracy. Punktem wyjścia dla rozważań było założenie o korzyściach skali możliwych do osiągnięcia przez samorządy dzięki wspólnej realizacji zadań. W badaniu wykorzystano elementy teorii kosztów transakcyjnych, logiki działań zbiorowych oraz koncepcji usieciowienia i instytucjonalizmu. W niniejszej pracy kooperacja jest postrzegana jako sposób dostarczania usług publicznych przez gminy. Inspiracją do badania była reforma systemu GOK w Polsce w wyniku nowelizacji Ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która weszła w życie w połowie 2013 roku. Poszerzyła ona obowiązki gmin w tym zakresie, co w połączniu ze specyfiką GOK (tj. spodziewanymi korzyściami skali) stanowiło potencjalną przesłankę do podjęcia współdziałania w tej dziedzinie. W rozprawie zastosowano zarówno ilościowe (m.in. analiza regresji, ankieta z pracownikami urzędów gmin) jak i jakościowe (wywiady, analizy treści protokołów związków międzygminnych) metody badawcze na poziomach ogólnopolskim, dwóch województw (wielkopolskiego i kujawsko-pomorskiego) oraz dwóch studiów przypadku (związku Selekt z siedzibą w Czempiniu i Komunalnego Związku Gmin Regionu Leszczyńskiego z siedzibą w Lesznie). Badanie koncentruje się na związkach międzygminnych i obejmuje okres od połowy 2013 do końca roku 2019, przy czym znajdują się w nim także odwołania do statystyk i wydarzeń z wcześniejszych lat. Analiza potwierdziła, że otoczenie instytucjonalno-prawne zauważalnie wpływa na współpracę międzygminną w GOK, przy czym nie determinuje w pełni jej rozwoju i przebiegu. Co więcej, kierunek tego oddziaływania nie jest oczywisty. Z jednej strony wykazano, że reforma z 2013 roku zwiększyła zapotrzebowanie na kooperację gmin w tej dziedzinie oraz spowodowała wzrost jej skali. Czynniki prawne były istotne dla decyzji o podjęciu współdziałania bądź jego pogłębieniu. Z drugiej strony czynniki te stanowiły główny powód rezygnacji ze współpracy. Otoczenie prawne okazało się niesprzyjające dla współpracy w GOK, głównie ze względu na jego niestabilność oraz nieadekwatność części przepisów wynikającą z braku ich konsultacji z samorządami lokalnymi. Zgodnie z koncepcją korzyści skali przyjęto założenie, że jednostkowe koszty bieżące GOK są niższe w gminach współdziałających w tym zakresie z innymi gminami, niż w niewspółpracujących. Przeprowadzona dla 2015 roku na próbie 360 gmin analiza regresji, wykazała kooperacja łączy się z niższymi bieżącymi kosztami jednostkowymi GOK w gminie, ale różnica ta jest niwelowana przez dodatkowe koszty wynikające z uczestnictwa w formie współpracy (zwłaszcza w związku międzygminnym). W opinii lokalnych polityków kooperacja jest jednak opłacalna finansowo dla gmin, a oczekiwane oszczędności były jednym z jej kluczowych motywów. W pracy zidentyfikowano także pozaprawne i pozaekonomiczne uwarunkowania współpracy gmin w GOK. Nie są one bezpośrednio powiązane z tą dziedziną, można je zatem odnieść do kooperacji samorządów w ogóle. Zauważalny był wpływ wyborów samorządowych i szerokorozumianej polityki, światopoglądów osób na stanowiskach władz lokalnych oraz czynnika ludzkiego. Sprzyjające współdziałaniu okazały się obecność silnego lidera przy jednoczesnym zachowaniu zasady równości w związku. Współpraca gmin w GOK jest kształtowana przez wiele oddziałujących na siebie czynników. Jedynie kompleksowa analiza uwzględniająca ich wzajemny wpływ umożliwia rzetelny opis rzeczywistości. W badaniu zaobserwowano przejawy dużej części zjawisk wynikających z teorii, przy czym adekwatność poszczególnych koncepcji różni się w zależności od związku i gminy. Możliwości opracowania uniwersalnego modelu wyjaśniającego wpływ czynników na kooperację gmin są ograniczone, podobnie jak określenie, które z jej uwarunkowań mają największe znaczenie w ogólnym ujęciu.

The objective of the doctoral dissertation was to identify the conditions of inter-municipal cooperation in solid waste management (SWM) in Poland and to define their importance for this cooperation. The starting point for the study was the economies of scale that can be achieved by local governments through a common performance of tasks. The research is based on the theory of transaction costs, the logic of collective actions as well as the concept of networks and institutionalism. In the dissertation cooperation is treated as a way of delivering public services by municipalities. The study was inspired by the reform of the SWM system in Poland, which entered into force in mid-2013 as a result of the amendment to the Act of 13 September 1996 on maintaining cleanliness and order in municipalities. It expanded the scope of municipal tasks in this area, which (combined with the expected economies of scale in SWM) can be a reason for inter-municipal cooperation. The study focuses on the cooperation in form of inter-municipal unions (IMU) and covers the period from mid-2013 to the end of 2019, with references to earlier years' statistics and past events. Both types of research methods were used: quantitative (e.g. a regression analysis, a survey with municipal officials) and qualitative (interviews, an analysis of the protocols of the IMU-s). The analyzes were performed at the national level, in two regions (Greater Poland and Kuyavian-Pomeranian voivodships) and in two case studies of IMU-s (“Selekt” based in Czempiń and “Komunalny Związek Gmin Regionu Leszczyńskiego” based in Leszno). The research confirmed that the institutional and legal environment noticeably influences inter-municipal cooperation in SWM, but does not fully determine it. The reform of 2013 increased the demand for cooperation in this field, as well as its scale. Legal factors were important for the decision to start or deepen cooperation. At the same time they were the main reason for resigning from it. The law turned out to be adverse for inter-municipal cooperation in the SWM mainly due to its high instability and inadequacy of some regulations resulting from the lack of consultation with local governments. Along with the expected economies of scale it was assumed that current unit costs of MSWM are lower in municipalities cooperating in this area than in non-cooperating ones. The regression analysis carried out for year 2015 on a sample of 360 municipalities showed that current unit cost of SWM in a municipality is negatively correlated with cooperation. At the same time it is positively correlated with the participation in a form of cooperation (especially in an IMU). The costs of the membership fully reduce the savings generated by cooperation. However, in the opinion of local politicians the cooperation is financially profitable for municipalities, and the expected savings were one of the key motives behind it. The study also identified some non-legal and non-economic factors influencing the inter-municipal cooperation in SWM. They are not directly related to this field and can be applied to the cooperation of local governments in general. The impact of political factors (especially local government elections), the human factor and the personal opinions of local authorities was recorded. Strong leadership combined with the equality among the partners in the IMU-s turned out to be crucial for successful cooperation. Inter-municipal cooperation in SWM is shaped by many interacting factors. Only a comprehensive analysis taking into account their mutual influence can give a reliable image of reality. A large part of phenomena described by the theory were observed in the study, but the relevance of particular concepts differs between IMU-s and municipalities. It is hardly possible to develop an universal model explaining the influence of factors on inter-municipal cooperation and to conclude which of them are the most important.