"Niepolityczna polityka". Kształtowanie się polityki migracyjnej w Polsce w latach 1989-2016

Celem artykułu jest próba przedstawienia właściwości oraz mechanizmów instytucjonalnych kształtowania się polskiej polityki migracyjnej w latach 1989–2016. Nawiązujemy w nim do koncepcji „paradygmatów polityki” Petera A. Halla, który analizował formy polityki publicznej państwa w kategoriach świadomego dostosowywania ich celów i narzędzi zgodnie z posiadanymi doświadczeniami oraz napływającymi nowymi informacjami. Nawiązując do niej, będziemy chcieli wykazać, że na początku dekady lat 90. ubiegłego wieku mieliśmy w Polsce do czynienia z radykalnym zerwaniem dotychczasowego „reglamentacyjnego” paradygmatu polityki migracyjnej, a następnie z tworzeniem jej nowego układu i przeszło 15-letnim jego funkcjonowaniem. Podkreślamy trzy jego właściwości. Pierwsza z nich mówi o tym, że to nie emigracja z Polski jako dominujące liczebnie zjawisko w sytuacji migracyjnej kraju w omawianym okresie, lecz imigracja i pojawienie się w naszym kraju różnych kategorii cudzoziemców były i pozostawały głównym bodźcem kształtowania się polityki państwa w dziedzinie migracji. Druga wskazuje na to, że podstawowe znaczenie dla tworzenia i funkcjonowania tej polityki miał resort zajmujący się sprawami wewnętrznymi. Łączyło się to z preferencją dla rozwoju prawa, procedur i mechanizmów instytucjonalnych (rozumianych jako współpraca w ramach administracji rządowej) związanych z kontrolą i bezpieczeństwem migracji, kosztem szerszej dyskusji o celach i kierunkach polityki migracyjnej państwa. Trzecia zaś dotyczy „praktycznego” rozumienia polityki migracyjnej i skupia się na rozwiązywaniu kwestii migracyjnych ujmowanych w kategoriach administracyjnych, związanych z oceną funkcjonowania procedur prawnych i narzędzi instytucjonalnych. Owo praktyczne podejście z jednej strony utrudniało funkcjonowanie polityki migracyjnej w Polsce i skuteczne rozwiązywanie nowych wyzwań migracyjnych, ale z drugiej strony ułatwiało szybkie przejmowanie międzynarodowych i europejskich (unijnych) rozwiązań prawnych. Pytanie, jakie sobie zadajemy na koniec artykułu, brzmi: czy reakcje władz polskich na „kryzys migracyjny” w Europie, począwszy od połowy 2015 r., stanowią kontynuację dotychczasowego paradygmatu, czy też są one zapowiedzią jego zmiany lub też nawet radykalnego zerwania?

The article aims to present the institutional characteristics and mechanisms of the development of migration policy in Poland in the years 1989–2016. The authors refer to the concept of “policy paradigms” developed by Peter Hall, who analysed state public policies from the perspective of the conscious adaptation of goals and tools in accordance with the experience possessed and the influx of new information. Following this theory, the authors demonstrate how at the beginning of the 1990s there was a radical break with the “regulating” migration policy paradigm in Poland, which was followed by the development of its new form and 15 years of its subsequent functioning. Three of its features are underlined in the text. The first makes the case that rather than emigration from Poland as a statistically dominating phenomenon in the given timeframe, it is immigration and the growing presence of various categories of foreigners which was and remains the main factor in the shaping of migration policies in the country. The second feature points at the fundamental significance of the Ministry of the Interior in the making and functioning of these policies. This was coupled with the preference for the development of law, procedures and institutional mechanisms (understood as cooperation within the state administration) regarding migration control and security at the expense of a broader discussion on the goals and direction of the country’s migration policy. The third feature pertains to the “practical” understanding of migration policy, which focuses on resolving administrative issues pertaining to migration such as the evaluation of the functioning of legal procedures and institutional tools. On one hand, this practical approach hindered the proper functioning of migration policies and the effective resolution of new challenges, whilst on the other hand it made it easier to swiftly adopt international and European (EU) legal solutions. The question that the authors pose at the end of the article is if the reaction of the Polish government to the “migration crisis” that hit Europe from the second half of 2015 is a continuation of the established paradigm, or is it the foreshadowing of changes or even a radical shift in the status quo.