Administracyjnoprawne środki zwrotu niezgodnej z prawem pomocy państw w Polsce i Niemczech.

Problematyka pomocy publicznej znajduje się w centrum zainteresowania znacznej części przedsiębiorców krajowych, jak i unijnych. Z powodzeniem można przyjąć, że aktualnie niemal każda duża transakcja, w ramach której uczestniczy podmiot publiczny, związana jest z ryzykiem udzielenia niedozwolonej pomocy publicznej. Z tym ryzykiem immanentnie związana jest także każda sytuacja, w której jakikolwiek podmiot dostaje dofinansowanie ze sfery finansów publicznych. Można w rezultacie przyjąć, że kwestia ta ma istotne znaczenie gospodarcze. Moje badania zostały poświęcone analizie jednej z najważniejszych praktycznie kwestii w ramach szeroko rozumianego prawa pomocy publicznej, jaką jest kwestia zwrotu niezgodnej z prawem i rynkiem wewnętrznym pomocy publicznej. Za wyborem ta-kiego tematu przemawia szereg argumentów. Po pierwsze, wskazane już wyżej bardzo istotne gospodarcze znaczenie tematyki prawa pomocy publicznej. Po drugie, to że kwestia ta pozostaje poza głównym nurtem rozważań tych przedstawicieli doktryny, którzy zajmują się prawem pomocy publicznej i jak dotąd nie doczekała się kompleksowego opracowania. Po trzecie wreszcie to, iż zagadnienie to wywołuje liczne problemy praktyczne, które wymagają wyjaśnienia i zajęcia stanowiska. Praca składa się z wprowadzenia, pięciu rozdziałów i zakończenia. Każdy z rozdziałów zawiera na końcu podsumowanie rozważań w nim zawartych oraz wnioski cząstkowe. Wprowadzenie służy wstępnemu nakreśleniu problematyki ujętej w dysertacji. Zawiera uzasadnienie wyboru tematu pracy wraz z przedstawieniem aktualnego stanu wiedzy i badań w tym obszarze, określenie celów i wyznaczenie tez badawczych, a ponadto zwięzłe przedstawienie planu pracy i wyjaśnienie użytych w niej terminów i metod badawczych. Pierwszy rozdział poświęcony jest zagadnieniom wprowadzającym w problematykę pomocy publicznej i przedstawieniu ogólnych reguł prawa pomocy publicznej w świetle przepisów prawa Unii Europejskiej. Ukształtowane na szczeblu unijnym pojęcie pomocy państwa stanowi termin autonomiczny acquis communautaire. Przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w tym w szczególności art. 107 ust. 1 TfUE, nie zawierają definicji tego pojęcia, formułują jednie ogólny zakaz udzielania pomocy i wymieniają ele-menty, na podstawie których definicję tę buduje się w doktrynie, nawiązującej do decyzji Komisji Europejskiej oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ze względu na przedmiot niniejszej pracy celowe wydawało się, w ramach wymienionych w art. 107 ust. 1 TfUE elementów składających się na instytucję pomocy państwa, oddzielne sformułowanie i analiza kryteriów definiujących pomoc państwa, tj. przesłanki pochodzenia od państwa lub ze źródeł państwowych, przysporzenia korzyści oraz selektywności oraz kryteriów uznania pomocy za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, czyli przesłanki zakłócenia bądź groźby zakłócenia konkurencji oraz wpływu na handel wewnątrzunijny. Dogłębna analiza tych przesłanek jest niezbędna dla prawidłowej oceny charakteru wsparcia, przede wszystkim tego, czy dany środek możne być w ogólności zakwalifikowany jako po-moc publiczna, a następnie również ewentualne rozstrzygnięcie tego, czy nie stanowi pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, bowiem taka pomoc implikować może konieczność zwrotu przyznanych środków pomocowych. Rozdział drugi został poświęcony przedstawieniu regulacji proceduralnych, związanych z udzielaniem pomocy publicznej oraz zwrotem niezgodnej z prawem pomocy publicznej, zawartych w prawie Unii Europejskiej i w prawie polskim, ze szczególnym uwzględnieniem Rozporządzenia Rady Nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej , które co prawda odnosi się do postępowań w sprawach pomocy publicznej, jakkolwiek nie reguluje dyskusyjnej procedury zwrotu niezgodnej z prawem pomocy państwa, wyraźnie pozostawiając ją krajowym regułom proceduralnym. Rozdział trzeci poświęcony jest zagadnieniu z w r o t u pomocy państwa i jego ujęciu w prawie UE. W rozdziale tym zawarty został krótki rys historyczny rozwoju zasad i polityki odzyskiwania pomocy w Unii Europejskiej. W dalszym ciągu przedstawione zostały istota i cel, jakim służyć ma zwrot pomocy w ramach rynku wewnętrznego. Następnie analiza koncentruje się na scharakteryzowaniu tego kiedy, kto i na jakiej podstawie ma dokonać zwrotu niezgodnej z prawem unijnymi rynkiem wewnętrznym pomocy państwa. W tym celu dogłębnej analizie poddane zostały przypadki, które generują obowiązek zwrotu pomocy, określone na potrzeby niniejszej pracy jako „przesłanki zwrotu pomocy”, to jest bezprawność materialna i formalna oraz świadczenie pomocy niezgodnie z przeznaczeniem. Dalej uwaga została poświęcona jednemu z najważniejszych aspektów tej pracy, a mianowicie decyzji Komisji Europejskiej nakazującej państwu członkowskiemu odzyskanie nie-zgodnej z prawem pomocy państwa, ocenie jej charakteru prawnego i skuteczności prawnej w krajowych porządkach państw członkowskich. W następnej kolejności omówiona została tematyka związana z podmiotami odpowiedzialnymi za zwrot pomocy. W tej części pracy omówione zostały także konkretne praktyczne problemy, pojawiające się przy odzyskiwaniu pomocy, a prowadzące nierzadko do omijania i uniemożliwiania realizacji obowiązku zwrotu, jak na przykład kwestia określenia kręgu podmiotów - innych niż pierwotny beneficjent - mających dokonać zwrotu pomocy, z uwzględnieniem doniosłej pragmatycznie kwestii solidarnej odpowiedzialności następców prawnych beneficjenta pomocy oraz trudności windykacji pomocy od beneficjentów znajdujących się w stanie upadłości czy też kolizja pomiędzy obowiązkiem stosowania przepisów prawa unijnego w zakresie prawa pomocy publicznej z poszanowaniem zasady effét utile, a krajowymi zasadami ochrony zaufania obywateli do administracji, pewności prawa czy uzasadnionych oczekiwań. W rozdziale czwartym, umieszczono odpowiedź na pytanie czy środki prawne nadzwyczajne zawarte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego są wystarczające dla zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony oraz skuteczno-ści wykonania decyzji Komisji Europejskiej nakazującej zwrot bezprawnej pomocy państwa. W ramach tej części badań omówiona została również szczegółowo pro-blematyka dotycząca administracyjnoprawnych środków mających służyć skutecz-nemu zwrotowi pomocy publicznej w sferze postępowania sądowoadministracyjne-go oraz administracyjnoprawnych środków przyjętych na podstawie przepisów szczególnych, to jest ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. W rozdziale piątym natomiast - w celach porównawczych – badaniu poddane zostały także administracyjnoprawne rozwiązania przyjęte w celu realizacji decyzji Komisji odnośnie zwrotu pomocy państwa w Niemczech. Szczególna uwaga została w tym zakresie poświęcona instytucji cofnięcia ostatecznego aktu administracyjnego niezgodnego z prawem, unormowanej w §48 niemieckiej ustawy z dnia 25 maja 1976 r. o postępowaniu administracyjnym – Verwaltungsverfahrensgesetz (dalej jako: „VwVfG”), stanowiącej podstawowy tryb wzruszania w prawie niemieckim aktów administracyjnych, na podstawie których przyznana została niezgodna z prawem unijnym i rynkiem wewnętrznym pomoc państwa. Instytucja cofnięcia ostatecznego aktu administracyjnego niezgodnego z prawem, zawarta w §48 VwVfG jest przykładem tego, iż krajowe reguły proceduralne doznają daleko idących ograniczeń i modyfikacji w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ze względu na obowiązek przestrzegania zasady efektywności prawa unijnego. Przede wszystkim, istniejące w prawie niemieckim jako reguła domniemanie ochrony zaufania po wykorzystaniu udzielonego świadczenia przez uprawnionego (niem. Vertrauensschutz, §48 ust. 2, zd. 2 VwVfG) zostało kategorycznie obalone przez orzecznictwo unijne. Podobnie roczny termin na cofnięcie uprawniającego aktu administracyjnego (§ 48 ust. 4 zd. 1 VwVfG), który zdaniem Trybunału uniemożliwia w praktyce ostateczne dopięcie zwrotu, został ze szczebla unijnego derogowany, ze względu na przewidziany w unijnym rozporządzeniu proceduralnym ogólny, dziesięcioletni termin przedawnienia roszczeń o zwrot jego charakter. Co więcej, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, zaprezentowanym w orzeczeniach w sprawach niemieckich, również uznanie administracyjne, przysługujące organowi administracji przy podejmowaniu decyzji odnośnie do możliwości cofnięcia aktu, przewidziane w §48 ust. 1 zd. 1 VwVfG, zostało „zredukowane do zera”, implikując de facto każdorazową powinność organu cofnięcia aktu administracyjnego niezgodnego z unijnym prawem pomocy publicznej. W rozdziale tym przedstawione zostały także próby rozwiązania przez niemiecką doktrynę i orzecznictwo powyższego problemu kolizji pomiędzy zasadą efektywności oraz krajowymi zasadami postępowania administracyjnego w zakresie wzruszania decyzji ostatecznych przyznających niezgodną z prawem pomoc pań-stwa. Zakończenie stanowi uwieńczenie dysertacji poprzez zestawienie wniosków płynących z poszczególnych rozdziałów i przeprowadzonych badań. Zawiera zwięzłe odniesienie się do podjętego tematu pracy, problemu badawczego, celu i tego czy został osiągnięty, a ponadto szczegółowe ustosunkowanie się do tez, postawionych na wstępie przy jednoczesnym poparciu odpowiednimi argumentami wraz z zaprezentowaniem najważniejszych konkluzji i zaproponowaniem optymal-nego rozwiązania analizowanego problemu badawczego.