Odpowiedzialność administracyjnoprawna uczestników rynku kapitałowego

Rozwój prawodawstwa w sferze administracyjnoprawnej regulacji rynku kapitałowego nakierowany jest obecnie na rozszerzanie uprawnień Komisji Nadzoru Finansowego do nakładania na uczestników rynku kapitałowego sankcji administracyjnych, w tym w szczególności rażąco wysokich kar finansowych. Jednocześnie, tej tendencji nie towarzyszy tworzenie odpowiednich regulacji prawnych normujących zasady i przesłanki nakładania na uczestników rynku kapitałowego takich sankcji, gwarantujących zachowanie zasady proporcjonalności pomiędzy wymiarem stosowanej sankcji a naruszeniem prawa oraz odpowiednio ukształtowanego proceduralnie prawa do sądu. Praca ta stanowi próbę teoretycznoprawnego uchwycenia problematyki odpowiedzialności administracyjnoprawnej uczestników rynku kapitałowego, w odniesieniu zarówno do istniejących w doktrynie prawa administracyjnego koncepcji odpowiedzialności i sankcji, jak również nadzoru i właściwych mu środków prawnych. Praca obejmuje pogłębioną analizę przesłanek odpowiedzialności administracyjnoprawnej, jakie mogą być uwzględniane na gruncie obowiązujących przepisów prawa rynku kapitałowego, przy zachowaniu czystości koncepcji odpowiedzialności obiektywnej, ku której wydaje się skłaniać orzecznictwo sądowe odnoszące się do tej problematyki. Punktem wyjścia dla rozważań tej pracy jest problem niedostatecznego uregulowania odpowiedzialności administracyjnoprawnej w prawie rynku kapitałowego i przenikania się kompetencji nadzorczych Komisji Nadzoru Finansowego z instrumentami o charakterze represyjnym, dla których ustawodawca nie stworzył odpowiednich unormowań dotyczących zasad i przesłanek ich nakładania. W pracy poruszony został problem znacznej nieprecyzyjności przepisów regulujących obowiązki uczestników rynku kapitałowego oraz posługiwanie się przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, wobec których uzależnienie przypisywalności odpowiedzialności administracyjnoprawnej uczestników rynku kapitałowego jedynie od ściśle rozumianej bezprawności naruszenia wydaje się w sposób szczególny godzić w bezpieczeństwo prawne potencjalnych adresatów tej odpowiedzialności. Tym niedostatkom w sferze materialnoprawnej regulacji odpowiedzialności administracyjnoprawnej w prawie rynku kapitałowego towarzyszy także niedobór gwarancji proceduralnych na poziomie uregulowań procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, w ramach której rozstrzyga się o tej odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Ze względu na potrzebę zagwarantowania stronom postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie sankcji, odpowiednich standardów sprawiedliwości proceduralnej, procedura administracyjna i sądowoadministracyjna wymaga pewnej rewizji pod kątem przysługujących im gwarancji procesowych oraz możliwości weryfikacji decyzji przypisującej im odpowiedzialność. Wnioski pracy obejmują propozycję rozwiązań powyższych problemów zarówno w warstwie materialnoprawnej, jak i proceduralnej. W ramach propozycji odnoszących się materialnej regulacji odpowiedzialności, najważniejszym wnioskiem pracy jest postulat uwzględniania należytej staranności uczestników rynku kapitałowego w ramach oceny bezprawności naruszenia prawa. W sferze proceduralnej, najistotniejszym wnioskiem pracy jest zaakcentowanie potrzeby sprofesjonalizowania orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie spraw dotyczących rynku finansowego, co może zostać osiągnięte poprzez wyodrębnienie sądu właściwego do spraw z tego zakresu i wyposażenie go w odpowiednio szerokie kompetencje orzekania reformatoryjnego. Dopiero uregulowanie zasad przypisywania odpowiedzialności administracyjnoprawnej wobec uczestników rynku kapitałowego na tych dwóch poziomach – materialnoprawnym i proceduralnym – zapewni im odpowiedni poziom bezpieczeństwa podejmowania przez nich aktywności na tym rynku.

The development of the administrative regulation of the capital market is currently focused on expanding the Financial Supervision Authority’s competences to sanction breaches of regulatory obligations committed by capital market’s participants, including in particular severe financial sanctions. However, this tendency is not accompanied by introducing a proper legal regime for the imposition of these sanctions so as to guarantee that the principle of proportionality between the severity of a sanction and the nature of a breach, is respected. This dissertation analyzes the legal concept of the administrative liability of the capital market’s participants. It discusses the views expressed in the administrative law theory regarding the administrative liability and sanctions, as well as supervision and its measures. It examines the grounds of the administrative liability under the capital market regulations as they currently are, in compliance with the concept of strict liability arising from the case law. The dissertation identifies problems connected with the underregulation of administrative liability and interrelations between the supervisory powers of the Financial Supervisory Authority and repressive means, with respect to which the law-maker failed to establish norms governing grounds and principles of imposition. It also addresses the problem of ambiguity of the capital market’s participants’ regulatory obligations. The law-maker uses open-ended terms and general clauses. Therefore, making the liability dependent on the mere infringement of obligations imposed by such norms seems to jeopardize the legal safety of capital market’s participants. Those deficiencies in substantive law are accompanied by inadequate safeguards in administrative and court-administrative procedure. The parties to administrative proceedings, that may lead to the imposition of sanctions for an infringement of the capital market law, should be granted sufficient level of procedural fairness. Thus, the regulation of the administrative and court-administrative proceedings should be amended to increase the scope of procedural guarantees. Moreover, the process of the judicial review imposing sanctions should be reformed. In its conclusion, the dissertation proposes a set of solutions to the identified problems in both substantive and procedural aspects of the administrative liability of the capital market’s participants. With respect to the substantive law, the key postulate is the consideration of a due care of the capital market’s participants when assessing the legality of their actions. With respect to the procedural law, the dissertation advocates an increase of specialization of administrative courts with respect to the financial market law. To this end, the law-maker should consider establishment of a separate administrative court with jurisdiction over financial market cases. Such a court should entitled not only to repeal, but also to alter the Financial Supervisory Authority’s decision. Only once both substantive and procedural principles of imposition of administrative liability are established, the capital market’s participants will achieve an adequate level of protection in conducting their market activities