Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

Tematem rozprawy jest uregulowana w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA instytucja innych niż decyzje i postanowienia aktów oraz czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie kontroli legalności tych aktów i czynności. Kategoria aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, obejmuje swym zakresem wiele typów działań administracji o zróżnicowanym charakterze prawnym. Powoduje to istotne trudności przy próbach zdefiniowania przedmiotowych aktów i czynności – zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, występują rozbieżności w tym zakresie. Tymczasem dokładne określenie cech konstytutywnych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, szczególnie odróżnienie ich od pozostałych rodzajów działań administracji, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu właściwości sądów administracyjnych. Precyzyjne wyznaczenie zakresu kognicji sądów administracyjnych przesądza o możliwości zainicjowania przez jednostkę sądowej kontroli administracji w jej indywidualnej sprawie, a tym samym decyduje o możliwości realizacji konstytucyjnego prawa do sądu. Jeżeli bowiem dane działanie administracji zostanie uznane za niespełniające przesłanek zaliczenia go do kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA (po Nowelizacji także art. 3 § 2 pkt 9 PPSA), jak również nie jest objęte zakresem innych przepisów art. 3 § 2 lub przepisów szczególnych, do których odsyła art. 3 § 3 PPSA, skarga na takie działanie nie przysługuje. Rozprawa obejmuje analizę poszczególnych pojęć składających się na wyrażenie „inne niż decyzje i postanowienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”, w celu określenia elementów definiujących aktów oraz czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. W wyniku semantycznej i syntaktycznej analizy art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, systemowej wykładni tego przepisu oraz w oparciu o ustalenia doktryny i orzecznictwa została postawiona teza, że „akty” i „czynności” stanowią dwie zasadniczo różniące się klasy działań administracji. Zaproponowano, by za „akty” uznać wszelkie akty administracyjne, które nie przybierają procesowej formy decyzji ani postanowienia, tj. takie akty administracyjne, do których wydawania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej lub ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postawiono również tezę, że czynnościami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 PPSA są podejmowane na podstawie przepisów prawa administracyjnego materialnego, prawnie kwalifikowane przez te przepisy działania administracji nie będące aktami administracyjnymi, podejmowane w celu realizacji zadań publicznych. W ramach tych czynności wyróżniono dwie podstawowe kategorie: czynności o charakterze konwencjonalnym oraz czynności o charakterze czysto faktycznym. W kolejnej części, rozprawa podejmuje analizę instytucji postępowania sądowoadministracyjnego, które w sprawach sądowej kontroli aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, zachowują odmienność w stosunku do postępowań toczących się w sprawach ze skarg na inne działania administracji, w szczególności na decyzje i postanowienia. Stawiane tezy dotyczą problemów prawnych związanych z poszczególnymi instytucjami procesowymi, dotycząc m.in. charakteru prawnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wykonalności aktów oraz czynności i wstrzymania ich wykonania tudzież kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Rozprawa uwzględnia stan prawny na dzień 1 czerwca 2015 roku, jednakże zostały w niej omówione także przepisy PPSA zmienione w wyniku nowelizacji tej ustawy, która wchodzi w życie w dniu 15 sierpnia 2015 roku.

The subject of the dissertation is the institution of the acts and activities from the scope of public administration, other than decisions or orders, pertaining to the rights and obligations arising from the provisions of law, regulated in Art. 3 § 2 Point 4 of the Act of 30 August 2002 – Administrative Court Proceedings Act (“ACPA”), as well as the proceedings before the administrative courts regarding judicial review of such acts and activities. The category of acts and activities referred to in Art. 3 § 2 Point 4 ACPA includes numerous types of administrative actions of different legal nature. This causes significant difficulties in defining the acts and activities in question – in the jurisprudence and the case-law there are discrepancies between particular standpoints in this regard. However, the precise designation of the pertinent acts’ and activities’ essential features, in particular their distinction from other types of administrative actions, is crucial for the delimitation of the administrative courts’ jurisdiction. The precise identification of the scope of administrative courts’ jurisdiction in such matters determines the individual’s possibilities to instigate the judicial review in its individual case and, therefore, the possibilities to implement the individual’s constitutional right to a fair trial. In case a particular administrative action is not considered to meet the requirements to be qualified as an act or activity within the meaning of Art. 3 § 2 Point 4 ACPA (after the amendment to ACPA, within the meaning of Art. 3 § 2 Point 9 ACPA as well), and at the same time it is not covered by other provisions of Art. 3 § 2 ACPA or specific provisions of law referred to in Art. 3 § 3 ACPA, the individual may not file a complaint against such action. The dissertation includes the analysis of particular words and concepts, of which the expression “acts and activities from the scope of public administration, other than decisions or orders, pertaining to the rights and obligations arising from the provisions of law” consists. This analysis was performed in order to identify and explain the defining elements of the acts and activities referred to in Art. 3 § 2 Point 4 ACPA. In result of both syntactic and semantic analysis of Art. 3 § 2 Point 4 ACPA, as well as examination of the case-law and the jurisprudence, it was claimed that the “acts” and “actions” constitute substantially different classes of administrative actions. It was postulated that all the administrative acts that do not take the procedural form of a decision or order, i.e. are not issued within the procedure regulated by the provisions of the Administrative Proceedings Code, the Tax Ordinance or the Administration Enforcement Proceedings Act, should be deemed the “acts”. It was also argued that the “activities” within the meaning of Art. 3 § 2 Point 4 ACPA are such administrative actions that do not constitute the “acts”, are expressly provided for in the provisions of administrative substantive law, as well as are aimed at the execution and implementation of the public tasks. Within this class, two basic subclasses may be identified: the conventional activities and the factual activities. In the succeeding part, the dissertation presents the analysis of the legal institutions of the proceedings before the administrative courts that in the proceedings pertaining to acts and activities referred to in Art. 3 § 2 Point 4 ACPA remain different from the institutions in the proceedings commenced with complaints against other administrative actions, in particular decisions and orders. The formulated thesis pertain to legal problems pertaining to particular procedural institutions, such as the legal nature of the summons to remedy the breach of law, the issue of enforceability of acts and activities as well as suspension of their enforceability, the measures that may be applied by the administrative courts in the proceedings commenced by the complaints files against the acts and activities referred to in Art. 3 § 2 Point 4 ACPA. The dissertations reflects the legal status as of 1 June 2015. However, the provisions of the ACPA modified in result of amendment that enters into force on 15 August 2015 were discussed as well.