Polityka Polski w obszarze międzynarodowych migracji do sektora opieki nad osobami starszymi w latach 2007-2018

W literaturze przedmiotu dowodzi się, że zarządzanie imigracją cudzoziemców podejmujących pracę w sektorze opieki nad osobami starszymi może być skutecznym instrumentem łagodzącym negatywne konsekwencje starzenia się ludności. Potwierdzają to przykłady kilku analizowanych państw, w których wypracowano odrębne mechanizmy prawno-polityczne, ułatwiające przepływ pracowników do sektora opieki nad osobami starszymi. W tym kontekście Polska, doświadczająca poważnych przemian demograficznych, znajduje się w szczególnym położeniu na mapie międzynarodowych migracji. Z jednej strony jest to kraj, z którego pochodzi jedna z największych populacji pracowników zatrudnianych przez gospodarstwa domowe w innych krajach, z drugiej strony przyciąga coraz większą zbiorowość imigrantów zarobkowych, głównie z państw trzecich. Celem rozprawy jest omówienie i wyjaśnienie przebiegu procesu formułowania agendy polityki publicznej w Polsce w zakresie problematyki migracji cudzoziemców podejmujących pracę w sektorze opieki domowej nad osobami starszymi. Szczególna uwaga skoncentrowana jest na korelacji zjawisk starzenia się ludności oraz emigracji i imigracji, jak również ich sekwencyjności. Główna hipoteza zakłada, że migracje opiekuńcze, ze względu na swoją intersekcjonalność, są pomijanym zagadnieniem w ramach polityki migracyjnej wchodzącej w zakres polityki publicznej. Coraz większe znaczenie w tym obszarze odgrywają prywatni pośrednicy oraz pracodawcy, którzy tworzą dynamicznie rozwijający się w skali globalnej, również w Polsce, tzw. przemysł migracyjny. Wykorzystując model wielostrumieniowy Johna w. Kingdona (1995), przeprowadzona została szczegółowa analiza zmiany politycznej, jaka dokonywała się w Polsce w latach 2007-2018 w obszarze migracji opiekuńczych z i do Polski. W tym celu wykorzystane zostały wyniki badań empirycznych (68 indywidualnych wywiadów oraz elementy obserwacji uczestniczącej), gromadzonych przez autora w ramach kilku projektów naukowych. Zgromadzony materiał pozwolił określić perspektywę, z jakiej migracje opiekuńcze były definiowane i postrzegane przez tzw. najważniejszych aktorów opieki (tzw. strumień problemu), jakie działania wówczas podejmowano lub dyskutowano w gremiach eksperckich (tzw. strumień dostępnych rozwiązań politycznych), jak również na co zwracali uwagę politycy (tzw. strumień polityczności). W ten sposób udało się ustalić, że problematyka towarzysząca zagadnieniom migracji opiekuńczych nie została w analizowanym okresie w pełni zaadresowana jako wyzwanie i problem społeczny oraz publiczny, wymagający interwencji politycznych. Dyskutowane w tamtym okresie rozwiązania ograniczały się głównie do wypracowania modelu opieki długoterminowej w Polsce, bez wskazania odrębnych działań na rzecz emigrujących Polaków czy imigrujących obywateli Ukrainy, podejmujących zatrudnienie w sektorze opieki domowej. Choć politycy w coraz większym stopniu zaczęli dostrzegać istotność przemian demograficznych, nie postrzegali procesu zarządzania migracjami zarobkowymi jako sposobu rozwiązania problemów pojawiających się na skutek migracji opiekuńczych oraz konkurencji o pracowników w dobie kurczących się zasobów pracy. Nie nastąpiła zmiana polityczna w tym okresie (tzn. nie zostało w pełni otworzone okno możliwości), jednak zaangażowanie organizacji biznesowych (pracodawcy, pośrednicy) oraz tzw. przedsiębiorców politycznych pozytywnie wpłynęło na kierunek prowadzonych prac czy kształtowania opinii publicznej wokół tzw. kwestii opiekuńczej czy migracyjnej.

The literature on the subject argues that managing immigration of foreigners taking up employment in the elderly care sector can be an effective instrument for mitigating the negative consequences of population ageing. This is confirmed by the examples of several analysed countries, where separate legal and political mechanisms have been developed to facilitate the flow of workers to the elderly care sector. In this context Poland experiencing serious demographic changes, is in a special position on the map of international migration. On the one hand, it is the country from which one of the largest populations of workers employed by households in other countries originates; on the other hand, it attracts a growing collective of economic immigrants, mainly from third countries. The thesis aims to discuss and explain the course of the process of formulating the public policy agenda in Poland in terms of the issue of migration of foreigners taking up employment in the sector of home care for the elderly. Particular attention is focused on the correlation of the phenomena of population ageing and emigration and immigration, as well as their sequentiality. The main hypothesis is that care migration, due to its intersectionality, is a neglected issue within the framework of migration policy entering public policy. Private intermediaries and employers who create the so-called migration industry, dynamically developing globally, also in Poland, play an increasingly important role in this area. Using the multistream framework of John W. Kingdon (1995), a detailed analysis of the political change that took place in Poland between 2007 and 2018 in the area of care migration from and to Poland was carried out. For this purpose, the results of empirical research (68 individual interviews and elements of participant observation), collected by the author within the framework of several scientific projects, were used. The collected material made it possible to determine the perspective from which care migrations were defined and perceived by the so called most important care actors (problem stream), what actions were then undertaken or discussed in expert groups (policy stream) as well as what politicians paid attention to (politics stream). In this way, it was possible to establish that the issues surrounding welfare migration were not fully addressed in the period under analysis as a social and public challenge and problem requiring political intervention. The solutions discussed at that time were mainly limited to the development of the model of long-term care in Poland, without indicating separate actions for emigrating Poles or immigrating Ukrainian citizens taking up employment in the home care sector. Although politicians increasingly started to recognise the importance of demographic changes, they did not perceive the process of labour migration management as a way to solve the problems arising as a result of care migration and competition for workers in the era of shrinking labour resources. There was no political change during this period (i.e. the window of opportunity was not fully opened), but the involvement of business organisations (employers, intermediaries) and so-called political entrepreneurs had a positive impact on the direction of the work carried out or the formation of public opinion around the so-called care or migration issue.