Administracyjnoprawne konsekwencje nielegalnych działań administracji publicznej

I. Wybór tematu pracy Referowana dysertacja doktorska ma na celu przede wszystkim wskazanie oraz scharakteryzowanie koncepcji odpowiedzialności administracyjnoprawnej oraz ukazanie związanych z w/w odpowiedzialnością administracyjnoprawnych konsekwencji nielegalnych działań organów administracji publicznej. Z uwagi na obszerność oraz złożoność tak ujętego tematu rozprawy doktorskiej, konieczne było dokonanie pewnej selekcji opisywanych w pracy zagadnień. W ocenie autora, kwestia administracyjnoprawnych konsekwencji nielegalnych działań administracji publicznej, jak również sama w sobie odpowiedzialność administracyjnoprawna stanowią ważkie zagadnienia w wymiarze zarówno stricte prawnym, jak i w wymiarze ogólnospołecznym. Należy wskazać, że świadomość wśród osób tworzących administrację publiczną istnienia odpowiedzialności administracyjnoprawnej może (i powinna) przyczynić się do zwiększenia poszanowania dla prawa w działaniach aparatu administracyjnego państwa. Pogłębianie wśród funkcjonariuszy administracji publicznej świadomości istnienia instrumentów prawnych, które pozwalają na usuwanie poza obieg prawny skutków nielegalnych działań tejże administracji leży zarówno w jej własnym interesie, jak i w szeroko rozumianym interesie społecznym. Dlatego też zarówno regulowane prawem administracyjnym konsekwencje nielegalnych działań administracji, jak i próba ujęcia tychże konsekwencji w pewien uporządkowany system jest krokiem zmierzającym w stronę ukształtowania się świadomości istnienia swoistej odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej prawem administracyjnym, której normatywnym przejawem są opisane szczegółowo w rozprawie doktorskiej instytucje oraz instrumenty prawne, pozwalające na usuwanie poza obrót prawny tych efektów działań albo zaniechań administracji publicznej, które zgodne z prawem nie są. Innymi słowy, w ocenie autora podjęcie tematu rozprawy doktorskiej – choć wymaga pogłębionych badań oraz szerokiego spojrzenia na prawo administracyjne, jest uzasadnione i niezbędne z punktu widzenia korzyści, jakie może dzięki wskazaniu „nowego typu” odpowiedzialności prawnej, tj. odpowiedzialności administracyjnoprawnej odnieść zarówno sama administracja, jak i obywatele. Niniejsza rozprawa doktorska jest właśnie taką próbą. II. Podstawowe tezy pracy Myślą przewodnią złożonej rozprawy jest wykazanie dwóch, wiążących się ze sobą tez, tj. tezy o istnieniu w polskim prawie swoistego rodzaju odpowiedzialności administracyjnoprawnej, oraz istnieniu systemu środków prawnych, pozwalających na skuteczną eliminację z obrotu prawnego efektów nielegalnych działań administracji publicznej. Nielegalne działania administracji publicznej skutkują powstawaniem dwóch wskazanych powyżej zjawisk. Z jednej strony rezultat owych działań to powstanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej, która nakazuje eliminację z obrotu prawnego efektów nielegalnych działań przez administrację. Z drugiej strony, odpowiedzialność administracyjnoprawna ma swój normatywny, praktyczny wymiar materializujący się w środkach prawnych, których odpowiednie zastosowanie pozwala na eliminację tychże efektów nielegalnych działań z obrotu prawnego. W świetle powyższego, administracja publiczna jest – w ocenie autora – zatem strukturą, zdolną do ponoszenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej za swoje działania. Odpowiedzialność ta istnieje i uregulowana jest prawem administracyjnym. W dysertacji wskazane zostały te instytucje prawne, które w ocenie autora w najbardziej bezpośredni sposób ową odpowiedzialność kreują, tj. odpowiedzialność wynikająca z regulacji proceduralnych (wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji) oraz materialnych (akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego). Tym niemniej, dokonany przez autora wybór nie ogranicza ani nie uniemożliwia wskazania również innych uregulowań, które w niniejszej pracy nie zostały omówione, a które odpowiedzialność administracyjnoprawną współtworzą. Tytułem przykładu można wskazać choćby zwykłe środki zaskarżania aktów administracyjnych czy też zaskarżanie aktów administracyjnych do sądu. Wskazanie w złożonej dysertacji doktorskiej kilku wybranych (i zarazem podstawowych) przejawów normatywnych tejże odpowiedzialności nie ma na celu stworzenia czy też ustalenia wyczerpującego i zamkniętego katalogu prawnych regulacji, kreujących odpowiedzialność administracyjnoprawną. Drugą tezą, jaką autor starał się wykazać jest to, że polskie prawo administracyjne tworzy swoisty system środków i instytucji prawnych pozwalających administracji na usuwanie poza obrót prawny efektów jej własnych, nielegalnych działań. Środki te umiejscowione są zarówno w aktach prawa ustrojowego, jak i proceduralnego – m. in. w procedurze administracyjnej, podatkowej, bądź w przepisach dotyczących ustroju samorządu terytorialnego. W ocenie autora polskie prawo wydaje się tworzyć swoisty układ immunologiczny w organizmie administracyjnym, pozwalający na usuwanie poza tenże organizm (tj. poza obrót prawny) „niezdrowych” elementów, tj. w aktów administracyjnych oraz aktów normatywnych dotkniętych istotnymi wadami, co z kolei pozwala na przywrócenie zakłóconego funkcjonowania obiegu prawnego do normy – do stanu zgodności z obowiązującym prawem. Administracja publiczna dysponuje ogromnym imperium władzy, jak również wkracza i kontroluje coraz większą liczbę obszarów ludzkiej aktywności. W związku tym, należy podkreślić, że wraz ze zwiększonymi uprawnieniami wobec obywatela powinien iść także zwiększony zakres oraz zwiększona świadomość istnienia odpowiedzialności za podejmowane wobec podmiotów administrowanych działania. W ocenie autora rozprawy uświadomienie funkcjonariuszom administracji publicznej, że poza odpowiedzialnością cywilną karną czy dyscyplinarną administracja jest podmiotem podlegającym jeszcze jednemu rodzajowi odpowiedzialności, tj. odpowiedzialności administracyjnoprawnej, wydaje się dobrze wpisywać w powyższy postulat. III. Metoda badawca oraz struktura pracy Podstawową metodą badawczą użytą podczas badań towarzyszących przygotowaniu niniejszej dysertacji doktorskiej jest metoda formalno-dogmatyczna. W oparciu o tę metodę została przeprowadzona analiza przede wszystkim krajowych regulacji prawnych, w niewielkim stopniu uzupełniona analizą przepisów oraz piśmiennictwa zagranicznego. W marginalnym stopniu została wykorzystana także metoda historyczna w złożonej pracy. Praca składa się z czterech powiązanych ze sobą rozdziałów. Poza rozdziałami poświęconymi poszczególnym zagadnieniom merytorycznym, rozprawa zawiera także część wprowadzającą w postaci wstępu, zakończenie podsumowujące zawarte w niej rozważania, wykaz bibliografii oraz spis treści. Rozdział pierwszy dotyczy rozważań nad pojęciem legalności oraz nielegalności, w kontekście szeroko pojmowanych działań i zaniechań administracji publicznej. Omawiana jest także działalność administracji publicznej w odbiorze społecznym, z uwzględnieniem niektórych badań socjologicznych, dotyczących postrzegania aparatu urzędniczego przez polskich obywateli. W rozdziale I jest także zawarte szczegółowe omówienie pojęcia administracji oraz administracji publicznej, jak również wskazanie jej cech. Rozdział ten zamyka analiza pojęcia organów administracji publicznej oraz zasad dobrego zarządzania w administracji publicznej. Rozdział drugi dotyczy działalności administracji publicznej w świetle zasady legalizmu. Szczegółowej analizie zostaje poddane pojęcie praworządności w ujęciu zarówno semantycznym, jak i prawnym. Wskazane są także różne koncepcje praworządności, ze szczególnym uwzględnieniem koncepcji praworządności formalnej oraz materialnej oraz wiążącego się z w/w koncepcjami pojęcia państwa praworządnego. W kontekście powyższych rozważań opisane są także konkretne przykłady państw (m. in. III Rzeszy Niemieckiej oraz ZSRR i PRL), w których praworządność była bardzo swoiście pojmowana i wdrażana. Rozdział drugi kończy omówienie zagadnień związanych z normatywnymi oraz sądowymi determinantami praworządności w administracji publicznej oraz związaniem administracji prawem. Rozdział trzeci, stanowiący główny rozdział pracy i jej właściwe sedno dotyczy kwestii odpowiedzialności administracyjnoprawnej. W rozdziale tym zawarta jest typologia rodzajów odpowiedzialności „bezprzymiotnikowej” według różnych koncepcji filozoficznych oraz zawarte są rozważania na temat odpowiedzialności prawnej oraz jej relacji do pojęcia bezprawności oraz związanej z odpowiedzialnością sankcji. W treści rozdziału trzeciego zawarte jest także omówienie odpowiedzialności administracyjnej, regulowanej prawem ochrony środowiska oraz omówienie kwestii wiążącej się z podstawowymi tezami pracy, tj. kwestii odpowiedzialności administracyjnoprawnej w administracji publicznej. Ostatni, czwarty rozdział dysertacji zawiera omówienie normatywnych aspektów odpowiedzialności administracyjnoprawnej w sferze proceduralnej oraz materialno prawnej. Z uwagi na mnogość regulacji, omówienie aspektów normatywnych w zakresie proceduralnym ograniczone jest do rozważań nad instytucją wznowienia postępowania administracyjnego oraz stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W kwestii materialnoprawnych aspektów odpowiedzialności administracyjnoprawnej praca skupia się wokół rozstrzygnięć nadzorczych wobec uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Pracę zamyka zakończenie zawierające podsumowanie głównych tez doktoratu.