Bankowy Fundusz Gwarancyjny w sieci bezpieczeństwa bankowego -aspekty administracyjnoprawne

Bankowy Fundusz Gwarancyjny jest szczególnym podmiotem funkcjonującym w sektorze bankowym – odpowiada za system gwarantowania depozytów i od niedawna działa również jako organ właściwy do spraw przymusowej restrukturyzacji. Kompetencje Funduszu od 2016 r. rozszerzyły się więc o zupełnie nowe zagadnienia: stał się on przede wszystkim organem wszczynającym postępowanie administracyjne i stosującym szereg daleko idących instrumentów służących restrukturyzowaniu zagrożonych niewypłacalnością banków. Z powyższego wynika, że w związku z nowymi kompetencjami zmianie uległa też pozycja ustrojowa Funduszu. Dodatkowo, jego nowe uprawnienia w zestawieniu z tradycyjną siatką pojęciową prawa administracyjnego oraz analiza stosowanych przez niego prawnych form działania nasuwają spostrzeżenie, że konstrukcja Funduszu nie jest typowa dla określanych w teorii podmiotów administrujących: organów administracji publicznej lub zakładów administracyjnych. Niniejsza praca służy zbadaniu tej hipotezy. W pierwszym rozdziale przedstawiona zostaje dotychczasowa administracyjnoprawna siatka pojęciowa dotycząca polskiego aparatu administrującego. Omówione zostaną podstawowe pojęcia, które składają się na jego elementy: pojęcie podmiotu administrującego, organu administracji publicznej, zakładu administracyjnego. Rozdział drugi dotyczy przede wszystkim organizacji współczesnej sieci bezpieczeństwa bankowego oraz pojęć podstawowych dla zagadnień związanych ze stabilnością sektora bankowego, takich jak, przykładowo, ryzyko systemowe oraz nadzór makroostrożnościowy. Mimo typowo prawnofinansowego charakteru tych pojęć, w niniejszej pracy osadzone one zostają wyłącznie w siatce teoretycznej prawa administracyjnego, co ma na celu wykazanie atypowości regulowanych instytucji prawnych. W rozdziale trzecim analizie dogmatyczno-prawnej poddana zostanie pierwsza główna kompetencja Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, tj. gwarantowanie depozytów. Zaadresowane zostaną tu konstrukcje nietypowe dla tradycyjnej siatki pojęciowej prawa administracyjnego, takie jak stosunek ochrony gwarancyjnej, ustalanie wysokości składek, system wyliczania i kontrola prawidłowości danych oraz zagadnienie trudnej do klasyfikacji mocy prawnej aktów wydawanych przez Fundusz. Rozdział czwarty skupia się na nowych kompetencjach Funduszu – przymusowej restrukturyzacji oraz określaniu minimalnych wymogów kapitałowych (ang. MREL). Przeanalizowane zostają zagadnienia związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego – szczególne odstępstwa od regulacji k.p.a., pozycja prawna strony postępowania oraz Bankowy Fundusz Gwarancyjny jako organ prowadzący postępowanie. Omówione są w tym miejscu również poszczególne instrumenty przymusowej restrukturyzacji jako konstrukcje niekonwencjonalne w ramach polskiej siatki pojęciowej. Piąty rozdział ma na celu określenie cech podmiotowości administracyjnoprawnej Funduszu, analizę jego organizacji wewnętrznej, pozycję w sieci bezpieczeństwa bankowego oraz ustalenie jego klasyfikacji jako nietypowego podmiotu administrującego. Oparte jest to na wykluczeniu uznania Funduszu za organ administracji czy zakład administracyjny zgodnie z ich charakterystyką przedstawioną w rozdziale pierwszym. Wnioski z niniejszej pracy służą wyznaczeniu pola do dalszych badań nad organizacyjną siatką pojęciową administracji oraz poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy pozycja Funduszu i siatka bezpieczeństwa bankowego będzie ulegała dalszym zmianom w gospodarce cyfrowej. Przede wszystkim również, niniejsza praca ma na celu ukazanie, że odpowiednie dostosowanie administracyjnoprawnej siatki pojęciowej służyć może ulepszeniu funkcjonowania aparatu administracyjnego, zwiększeniu jego efektywności oraz w konsekwencji tworzeniu dobrego i sprawiedliwego prawa.

The Bank Guarantee Fund is a peculiar entity that functions in the banking sector – it is in charge of deposit guarantee system and has recently taken responsibility for resolution procedure. Thus, since 2016 the Fund’s competences have extended to some new areas: it now serves as a entity initiating administrative proceedings and exercising far-reaching instruments that are meant to restructure failing (or likely to fail) banks. What arises from that is a hypothesis according to which these new competences significantly influenced constitutional and administrative position of the Bank Guarantee Fund. Furthermore, its new powers, in comparison to traditional administrative conceptual framework, can suggest that the Fund’s structure is not consistent with a typical model according to which administrative entities (such as administrative bodies and administrative facilities) are structured. This dissertation’s main objective is to analyze this hypothesis more extensively. First chapter presents a traditional administrative conceptual framework. Concepts constituting Polish administrative apparatus, such as administrative entity, public administrative authority, administrative facility will be examined. Second chapter will cover modern financial (banking) safety net and concepts such as financial stability, systemic risk, and macroprudential supervision. These problems are more common in the scope of financial law rather than for administrative law, therefore they will be analyzed only in comparison to administrative framework which aims to show their atypical administrative character. Third chapter is devoted to legal dogmatic analysis of one of the main Fund’s powers: deposit guarantee system. Atypical constructs such as legal relationship between guarantee and depositor, determining the amount of banks’ contributions to guarantee fund, data control in the calculating systems, legal force of acts issued by the Fund will be a subject of the examination. Fourth chapter concentrates on the Fund’s new competence – resolution and estimation of the amount of minimal requirement for own funds and eligible liabilities. The analysis will cover issues related to administrative proceedings – distinctions from the Code of Administrative Procedure, position of the parties, and the new role of Bank Guarantee Fund as an entity initiating and handling proceedings. This chapter will also cover resolution instruments as unconventional constructs in the Polish administrative conceptual framework. Fifth chapter aims to summarize above mentioned problems and describe specific features of the Fund’s administrative position and subjectivity, its internal structure, place it holds in financial (banking) safety net. The conclusion is that the Bank Guarantee Fund cannot be defined as a public administrative body or administrative facility but it rather functions as an atypical administrative entity which can be researched more extensively in the future, especially in the scope of growing digital economy which might influence deposit guarantee systems all over the world. Above all, this dissertation’s main objective is to prove that proper adjustment of administrative conceptual framework might improve the quality of administrative apparatus by expanding its efficiency.