Praca doktorska
Licencja
Dostęp zamkniętyEgzekucja z nieruchomości jako środek egzekucyjny w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych
| dc.abstract.pl | Obecnie obserwuje się znaczny wzrost zainteresowania problematyką windykacji i egzekucji roszczeń, również na płaszczyźnie stosunków państwo – obywatel. Niewątpliwe związane jest to z rosnącym zadłużeniem społeczeństwa nie tylko względem podmiotów prawa prywatnego, ale także i państwa. W rozprawie doktorskiej analizie poddane zostało zagadnienie egzekucji z nieruchomości w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Postępowanie egzekucyjne jest konsekwencją niewykonywania obowiązków przez zobowiązane do tego podmioty, a sama egzekucja z nieruchomości to najbardziej dolegliwy środek egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnych. Przedstawione w rozprawie rozważania obejmują całokształt regulacji prawnych dotyczących postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Kodeks postępowania administracyjnego oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prowadząc badania nad procesem postępowania egzekucyjnego z nieruchomości należało zmierzyć się z problemami związanymi w szczególności z dopuszczalnością wszczęcia tego postępowania, prawidłowością jego prowadzenia, podmiotami występującymi w toku postępowania oraz zasadami nim rządzącymi. Analiza omawianego modelu postępowania oraz przyjętych rozwiązań wskazuje na duże podobieństwo do rozwiązań właściwych dla regulacji prawa cywilnego. Dlatego też w pracy doktorskiej autorka odwołuje się nie tylko do orzecznictwa sądów administracyjnych, ale także i sądów powszechnych. Opiera się ona również na literaturze, której przedmiotem zasadniczo jest egzekucja sądowa. Celem przeprowadzonego badania jest ustalenie czy polski ustawodawca w wystarczającym stopniu zabezpieczył możliwość egzekwowania i dochodzenia przez państwo przysługujących mu należności, a tym samym w szczególności zadbał o sprawną politykę fiskalną. 2 Usystematyzowanie obowiązujących rozwiązań ustawowych oraz próba ich doprecyzowania pozwoliła na wskazanie kierunku koniecznych zmian, które uprościłyby procedury, usprawniając cały proces egzekucyjny. Praca doktorska składa się z trzynastu rozdziałów, wstępu i wniosków końcowych. Pierwszy rozdział „Rys historyczny” wskazuje kierunek rozwoju i zmian w regulacjach prawnych dotyczących postępowania egzekucyjnego w administracji. Przedstawione zostały istotne akty prawne, które poniekąd wpłynęły na kształt obecnie obowiązujących przepisów. Należy tu podkreślić, iż pomimo wcześniejszego podejmowania szeregu inicjatyw ustawodawczych, do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie było aktu prawnego, który w sposób kompleksowy regulowałby zagadnienie postępowania egzekucyjnego w administracji. Drugi rozdział „Organy egzekucyjne i podmioty wspomagające przebieg postępowania egzekucyjnego z nieruchomości” podzielony został na cztery podrozdziały. Analizie poddane zostało zagadnienie właściwości rzeczowej i miejscowej organu egzekucyjnego. Punktem wyjścia jest zagadnienie realizacji kompetencji organu oraz obowiązek przestrzegania właściwości. Scharakteryzowane zostały podmioty, którym ustawa egzekucyjna przyznała statut organu egzekucyjnego. Jednak, z uwagi na zakres tematyczny niniejszej pracy, szczególny nacisk położony został na instytucję naczelnika urzędu skarbowego. Takie ujęcie tematu umożliwia ustalenie czy w danym, konkretnym przypadku podmiot występujący w roli organu egzekucyjnego ma określone kompetencje, czy też zobowiązany jest powierzyć prowadzenie postępowania egzekucyjnego właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. Tym samym podkreślona została dominująca rola naczelnika, jako jedynego organu uprawnionego do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji należności pieniężnych. Naczelnik urzędu skarbowego jest organem administracji rządowej niezespolonej. Podlega on ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Na uwagę zasługuje fakt, iż ustawodawca wyraźnie wskazał, iż organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego, a nie sam urząd skarbowy. Urząd skarbowy przestał być organem egzekucyjnym należności pieniężnych na mocy ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. Organem egzekucyjnym nie może być też filia urzędu 3 skarbowego, która jest jedynie wewnętrzną formą organizacji danego urzędu. Czynność dokonana w filii jest czynnością samego urzędu. Ustaleniu, który z naczelników urzędu skarbowego właściwy jest do prowadzenia egzekucji w konkretnej sprawie, z konkretnego przepisu, służą przepisy o właściwości miejscowej, określające obszar działania organów. W postępowaniu egzekucyjnym z nieruchomości właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według miejsca położenia danej nieruchomości. Jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze dwóch lub większej liczby organów to uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest ten organ, na którego obszarze działania znajduje się większa część nieruchomości. Jeżeli w ten sposób nie można ustalić właściwości, to wówczas egzekucję prowadzi organ wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Określenie „większa część nieruchomości” odnosi się do rozmiaru danej nieruchomości, a nie jej wartości. Jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze działania kilka organów egzekucyjnych, organ prowadzący egzekucję powiadamia o wszczęciu i ukończeniu egzekucji inne organy, na których obszarze działania położona jest nieruchomość. W zakresie postępowania egzekucyjnego z nieruchomości wierzyciel nie może dokonać wyboru organu egzekucyjnego. W rozdziale drugim zostały też przedstawione podmioty, których zadaniem jest wspomaganie organu egzekucyjnego przy wykonywaniu czynności, udzielanie pomocy w toczącym się postępowaniu. Usystematyzowano regulacje dotyczące charakteru i zakresu udzielanej pomocy. Rozdział trzeci „Uczestnicy postępowania egzekucyjnego z nieruchomości” obejmuje osiem podrozdziałów. Określone zostały tu podmioty mogące brać udział w postępowaniu wraz ze wskazaniem ich praw i obowiązków. Niewątpliwie kluczową rolę odgrywa tu wierzyciel i zobowiązany, a niekiedy także nabywca nieruchomości, co do której toczy się postępowanie. Ustawodawca położył nacisk na fundamentalny obowiązek wierzyciela, którym jest konieczność podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Intencją ustawodawcy w odniesieniu do wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym było także zobowiązanie go do podjęcia postępowania egzekucyjnego we własnym zakresie i wykorzystywania przyznanych mu uprawnień na każdym etapie postępowania. Wierzyciel będący organem egzekucyjnym może przekazać wystawione tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego tylko wówczas, gdy zastosowanie 4 środków egzekucyjnych, do których był uprawniony nie było możliwe lub też prowadzona przez niego egzekucja okazała się bezskuteczna. Dopiero wówczas dopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji z nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, iż bezskuteczności egzekucji nie można wykazać środkiem dowodowym, bez obowiązku wszczynania postępowania egzekucyjnego. Bezwzględnie musi tu dojść do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a co za tym idzie do zastosowania dopuszczalnego prawem środka egzekucyjnego, który w rezultacie okaże się bezskuteczny. Wierzyciel zobowiązany jest do kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz do podejmowania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych od momentu nabycia przez dany obowiązek cech wykonalności. Czynne działania wierzyciela podejmowane w ramach postępowania egzekucyjnego powinny trwać do wygaśnięcia bądź też stwierdzenia bezprzedmiotowości egzekwowanego obowiązku. Możliwość odstąpienia od egzekwowania obowiązku istnieje wówczas, jeżeli w ocenie wierzyciela, przemawiają za tym ważne względy dotyczące zobowiązanego, a interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie. Rozdział czwarty „Zasady postępowania egzekucyjnego z nieruchomości” składa się z dwóch podrozdziałów. Wyodrębnione zostały trzy grupy zasad, którym podporządkowane jest postępowanie egzekucyjne z nieruchomości: 1. zasady ogólne całego sytemu prawa; 2. zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego; 3. zasady typowe dla postępowania egzekucyjnego, wynikające z ustawy egzekucyjnej i aktów wykonawczych do ustawy. Omówienie zasad rządzących postępowaniem ma na celu podkreślenie, iż ustawodawca dąży do zrównania, a co najmniej wzmocnienia pozycji obywatela w jego stosunkach z silnym aparatem administracji publicznej. Poddane analizie zasady postępowania egzekucyjnego z nieruchomości nie tworzą zamkniętego katalogu zasad. Na gruncie ustawy egzekucyjnej można sformułować także inne zasady, w szczególności odnoszące się do samej dopuszczalności stosowania tego środka egzekucyjnego. Za zasadę można uznać m. in. przesłankę ostateczności zastosowania egzekucji z nieruchomości oraz zasadę zaliczkowości. W ujęciu historycznoporównawczym obserwuje się ogólną tendencję do zwiększania liczby wyprowadzanych z norm prawnych zasad. Często zdarza się, iż nowosformułowane zasady mają swe źródło już w istniejącej zasadzie i są jedynie jej rozwinięciem. 5 Tendencję do wyodrębniania nowych zasad należy uznać za korzystne zjawisko. Działania takie przyczyniają się do zrozumienia i ujednolicenia procedur stosowania obowiązujących przepisów prawa. W rozdziale piątym „Dopuszczalność postępowania egzekucyjnego z nieruchomości” w ramach pięciu podrozdziałów przeprowadzona została analiza przesłanek wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Prawidłowe uruchomienie toku całego postępowania egzekucyjnego jest niezbędnym warunkiem skutecznego przeprowadzenia egzekucji z nieruchomości. W konsekwencji skuteczne wszczęcie postępowania warunkuje odpowiednie przeprowadzenie samej egzekucji skierowanej do nieruchomości. Prawnie niedopuszczalne postępowanie egzekucyjne nie doprowadzi, bowiem do zaspokojenia wierzyciela, a jedynie wydłuży w czasie cały proces windykacji i egzekucji jego roszczeń. Dlatego też niezmiernie istotna jest znajomość i właściwe rozumienie omówionych regulacji. Rozdział szósty „Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego” traktuje o mogących wystąpić w postępowaniu egzekucyjnym z nieruchomości instytucjach, to jest o zawieszeniu i umorzeniu postępowania, o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego bądź też jedynie wstrzymaniu czynności egzekucyjnych oraz o odstąpieniu od nich. Właściwe posługiwanie się tymi konstrukcjami umożliwia prawidłowy przebieg egzekucji z nieruchomości. Rozdział siódmy to przedstawienie środków prawnych przysługujących uprawnionym podmiotom w toku całego postępowania. Przedstawiona w siedmiu podrozdziałach charakterystyka poszczególnych środków ma wykazać przysługujące jednostce możliwości działań mających na celu doprowadzenie do weryfikacji określonych czynności, poprawę sytuacji prawnej lub faktycznej działającego podmiotu. Rozdział ósmy jest omówieniem zagadnienia związanego z trybem i zakresem zajęcia nieruchomości. Zajęcie nieruchomości polega na wezwaniu zobowiązanego do zapłacenia egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia jej w terminie oraz należnymi kosztami egzekucyjnymi. W wezwaniu organ egzekucyjny wyznacza czternastodniowy termin zapłaty, liczony od dnia doręczenia wezwania. Jest to termin ostateczny, który nie może zostać przywrócony lub przedłużony. Należy tu podkreślić, iż kwestionowanie przez zobowiązanego, dokonanego we właściwej formie zajęcia, . Powyższe czynności są każdorazowo powtarzane w odniesieniu do wierzycieli przystępujących do egzekucji, z wyjątkiem przesłania do sądu wniosku o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o wszczęciu egzekucji. Do sądu przesyła się jedynie wniosek o przystąpieniu do egzekucji kolejnego wierzyciela. Podmiotem, któremu na etapie zajęcia nieruchomości ustawodawca przypisał szczególną rolę jest zarządca. Występuje on w postępowaniu egzekucyjnym w imieniu własnym, ale już skutki jego działań dotyczą sfery prawnej zobowiązanego. Analizie poddano regulacje stanowiące o obowiązkach i uprawnieniach zarządcy, sformułowane zostały kryteria oceny wykonywanych przez niego obowiązków oraz wskazany zakres jego odpowiedzialności. W pracy doktorskiej uwzględnione zostały także przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, w szczególności dotyczące formy wniosku o wpis do księgi wieczystej. Celem tego rozdziału było usystematyzowanie obowiązujących przepisów, wskazanie kierunku ich interpretacji oraz wyjaśnienie często nieprecyzyjnych sformułowań i określeń odnoszących się do tego etapu postępowania. Rozdział dziewiąty „Opis i oszacowanie nieruchomości” poświęcony jest całokształtowi czynności związanych z procesem dokonywania opisu i oszacowania zajętej nieruchomości. W ramach opisu i oszacowania nieruchomości organ egzekucyjny ustala dokładny przedmiot egzekucji i określa jego wartość. Warunkiem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości zajętej nieruchomości jest brak zapłaty dochodzonych należności w terminie wskazanym w wezwaniu do zapłaty. Opis nieruchomości powinien w sposób przejrzysty określać nieruchomość, jej rodzaj oraz stan. Należy zamieszczać w nim również informację dotyczącą sposobu dojazdu do nieruchomości od strony drogi publicznej, dokładnie wskazuje rok budowy nieruchomości, jej stan, przeznaczenie, rodzaj konstrukcji i materiału budowlanego, ilość kondygnacji oraz sposób użytkowania znajdujących się na nieruchomości budynków i innych urządzeń z określeniem metody i jakości ich wykonania oraz wyposażenia w instalacje i urządzenia. W rozdziale dziesiątym „Sprzedaż nieruchomości w trybie licytacji publicznej”, w pięciu podrozdziałach przedstawiono charakterystykę sprzedaży licytacyjnej od momentu obwieszczenia o licytacji do przyznania własności nabywcy licytacyjnemu. 7 Pierwszy podrozdział stanowi omówienie wymogów związanych z samym obwieszczeniem o licytacji oraz z prawem przejęcia na własności nieruchomości, co do której przeprowadzona ma być licytacja. Ustawa egzekucyjna nie zawiera wskazania co do miejsca odbycia się licytacji. Jednakże wymóg publicznego jej charakteru nakłada obowiązek przeprowadzenia licytacji w miejscu dostępnym dla każdego zainteresowanego. Podrozdział drugi traktuje o bezwzględnej przesłance uczestnictwa w licytacji, czyli o wadium. Określone zostały tu zasady wnoszenia wadium zarówno przez przystępujących do licytacji, jak i też osoby, które złożyły wniosek o przejęcie nieruchomości na własność. Podrozdział trzeci jest omówieniem samego procesu licytacji wraz z uwzględnieniem jej uczestników, trybu oraz warunków przeprowadzenia. Prawnie dopuszczalną formą sprzedaży zajętej nieruchomości jest ustna licytacja publiczna, którą prowadzi poborca skarbowy. Przed rozpoczęciem samej licytacji podejmowany jest szereg czynności przygotowawczych. W szczególności organ egzekucyjny dokonuje wyboru właściwego pomieszczenia, w którym odbędzie się licytacja, przygotowuje potwierdzenia wniesienia wadium oraz sporządza listę licytantów. Jeżeli mimo prawidłowego przeprowadzenia trzech licytacji nie doszło do sprzedaży nieruchomości, to wówczas organ egzekucyjny umarza postępowanie egzekucyjne. Nowa egzekucja z tej samej nieruchomości może być wszczęta dopiero po upływie dwunastu miesięcy. Termin ten liczony jest od dnia uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu egzekucji. To dość ogólne uregulowanie pozwala przyjąć, iż przed upływem dwunastu miesięcy niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji do przedmiotowej nieruchomości, nawet z wniosku innego wierzyciela. Po zakończeniu licytacji zajętej nieruchomości organ egzekucyjny dokonuje oceny czy zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o przybiciu. Wydanie przedmiotowego postanowienia jest finalnym momentem licytacji. Licytant, który uzyskał przybicie zobowiązany jest złożyć do depozytu organu egzekucyjnego cenę nabycia z potrąceniem wadium złożonego w gotówce. Dopiero wówczas, gdy postanowienie o przybiciu lub postanowienie o ustaleniu ceny nabycia stało się ostateczne i cena została uregulowana organ egzekucyjny wydaje postanowienie o przyznaniu własności. Po uprawomocnieniu się postanowienia o przyznaniu własności nabywca nieruchomości staje się jej właścicielem. Wydanie tego postanowienia kończy etap postępowania egzekucyjnego, który związany jest ze sprzedażą nieruchomości. 8 Rozdział jedenasty „Koszty postępowania egzekucyjnego” systematyzuje problem ustalania, naliczania i odpowiedzialności za koszty powstałe w postępowaniu egzekucyjnym. Wyszczególnione zostały elementy składowe kosztów oraz omówione przesłanki ich umorzenia. Istotne znaczenie ma tu, ciążąca na organie egzekucyjnym, powinność dokładnego wyliczenia poszczególnych składników kosztów. Na koszty egzekucyjne składają się określone opłaty i wydatki. Wysokość ponoszonych opłat określona jest w ustawie egzekucyjnej w dwojaki sposób: stosunkowo lub kwotowo. Postanowienie rozstrzygające w przedmiocie kosztów wydaje naczelnik właściwego urzędu skarbowego będący organem egzekucyjnym. Właściwość organu egzekucyjnego w zakresie orzekania o kosztach zakończonego postępowania nie ulega zmianie nawet wówczas, gdy okaże się, iż organ ten był niewłaściwy do prowadzenia egzekucji. Postanowienie w sprawie kosztów wydawane jest na wniosek zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty postępowania obciążają wierzyciela. Należy tu podkreślić, iż do wydania postanowienia ustalającego koszty niezbędne jest zakończenie postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Samo zawieszenie postępowania nie daje podstaw do wydania przedmiotowego postanowienia. Rozdział dwunasty poświęcony jest zagadnieniu podziału kwoty uzyskanej z egzekucji. Analizie poddano zasady, które rządzą tym podziałem, ze wskazaniem poszczególnych grup należności, a także grup uczestników tego podziału. Obowiązek dokonania podziału kwoty uzyskanej z egzekucji spoczywa na naczelniku urzędu skarbowego, który jest organem egzekucyjnym prowadzącym dane postępowanie egzekucyjne. W przypadku postępowania egzekucyjnego z nieruchomości istnieje bezwzględny obowiązek sporządzenia planu podziału kwoty uzyskanej z egzekucji. Podział kwoty uzyskanej z egzekucji ma charakter sformalizowany. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują możliwości umownej zmiany zasady pierwszeństwa obowiązującej przy podziale kwoty. Rozdział trzynasty jest przedstawieniem zagadnień związanych ze zbiegiem egzekucji, w szczególności ze zbiegiem egzekucji administracyjnej i sadowej. Do zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej z nieruchomości dojdzie w sytuacji, gdy egzekucje te prowadzone będą wobec tej samej nieruchomości. O zbiegu nie może być mowy, jeżeli wprawdzie zastosowano te same środki egzekucyjne i wobec tego samego zobowiązanego, ale wobec różnych składników jego majątku. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż zobowiązany posiada kilka 9 nieruchomości i każda egzekucja będzie skierowana do innej. Jeżeli dojdzie do zbiegu egzekucji to organ egzekucyjny zarówno w administracyjnym, jak i w sądowym postępowaniu egzekucyjnym wstrzymuje czynności egzekucyjne na wniosek wierzyciela, zobowiązanego lub z urzędu. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie jest tożsame z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. W dalszym toku podejmowanych czynności organ egzekucyjny zobowiązany jest przekazać akta egzekucji sądowi rejonowemu. Należy tu podkreślić, iż organ prowadzący egzekucję z nieruchomości w trybie administracyjnym, występując do sądu o rozstrzygnięcie w przedmiocie zbiegu, ma obowiązek przekazać akta egzekucji administracyjnej, które zwierają także tytuł wykonawczy. W rozprawie doktorskiej zostały także doprecyzowane i wyjaśnione użyte przez ustawodawcę pojęcie nieostre. Nie zawsze, bowiem niedoprecyzowanie poszczególnych określeń jest zasadne. Opracowane naukowo w poszczególnych rozdziałach pracy zagadnienia wskazują na niedoskonałości przyjętych rozwiązań ustawowych i powstające w związku z tym problemy praktyczne, a także pokazują kierunki zmian, które niewątpliwie mogłyby przyczynić się do usprawnienia całego procesu postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Wzrastające zadłużenie i niska ściągalność zobowiązań wskazują na słabość całego systemu zmierzającego do egzekwowania należności. Słabość ta jest w dużej mierze wynikiem nieprecyzyjnych, niejasnych i niekompletnych regulacji ustawowych. Niemniej nie bez znaczenia jest tu także słabość całego aparatu państwowego, słaba organizacja organów egzekucyjnych, niedostateczne wyposażenie techniczne, a także brak zsynchronizowanego systemu informatycznego. |
| dc.affiliation.department | Instytut Nauk Prawno-Administracyjnych |
| dc.contributor.author | Dzięcielska, Agnieszka |
| dc.date.accessioned | 2013-06-21T10:14:01Z |
| dc.date.available | 2013-06-21T10:14:01Z |
| dc.date.defence | 2013-07-03 |
| dc.date.issued | 2013-06-21 |
| dc.description.additional | Link archiwalny https://depotuw.ceon.pl/handle/item/302 |
| dc.description.promoter | Lang, Jacek |
| dc.identifier.uri | https://repozytorium.uw.edu.pl//handle/item/302 |
| dc.language.iso | pl |
| dc.rights | ClosedAccess |
| dc.subject.pl | postępowanie egzekucyjne z nieruchomości |
| dc.subject.pl | postępowanie egzekucyjne z nieruchomości |
| dc.title | Egzekucja z nieruchomości jako środek egzekucyjny w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych |
| dc.type | DoctoralThesis |
| dspace.entity.type | Publication |