Zasada dyskontynuacji w prawie parlamentarnym: źródła, funkcje, przejawy

Przedmiotem rozprawy jest problematyka ciągłości funkcjonowania parlamentu po upływie kadencji. Podstawowa teza rozprawy zakłada, że jedną z fundamentalnych zasad współczesnego prawa parlamentarnego, jest zasada dyskontynuacji. Jej istota polega na tym, że organ przedstawicielski – rozumiany jako ciało wybrane w określonym składzie osobowym na daną kadencję – nie jest następcą prawnym swojego poprzednika. Każdy kolejny parlament stanowi zatem byt niezależny i samodzielny. Kluczowego znaczenia zdają się nabierać w tym kontekście trzy cechy charakterystyczne tej instytucji, jakimi są kadencyjność, polityczność i kolegialność, które występując łącznie, przesądzają jej organizację wewnętrzną i sposób działania. Głównym celem badawczym rozprawy jest objaśnienie pojęcia dyskontynuacji w polskim prawie konstytucyjnym na tle historycznoprawnym i prawnoporównawczym. Celowi temu podporządkowane są dalsze cele szczegółowe, odpowiadające poszczególnym rozdziałom rozprawy: po pierwsze, zbadanie genezy zasady dyskontynuacji oraz stopnia jej rozpowszechnienia w ramach obcych systemów prawnych; po drugie, ustalenie statusu prawnego tej zasady, odtworzenie kontekstu normatywnego jej funkcjonowania oraz wpisanie jej w siatkę pojęciową prawoznawstwa; po trzecie, określenie kształtu normatywnego dyskontynuacji oraz przejawów jej występowania w prawie i ustabilizowanej praktyce ustrojowej; po czwarte, poddanie analizie wszystkich przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa wyjątkowych przypadków dopuszczających bądź nakazujących kontynuowanie prac parlamentarnych po upływie kadencji, a także twórcze ujęcie tych przypadków z perspektywy wybranych kryteriów, takich jak charakter prawny czy przedmiotowy i czasowy zakres obowiązywania. W rozprawie posłużono się przede wszystkim klasycznymi metodami nauk prawnych: metodą prawnodogmatyczną, metodą historycznoprawną oraz metodą prawnoporównawczą. Pierwsza z nich umożliwiła zdekodowanie aktualnych przepisów dotyczących zasady dyskontynuacji z wykorzystaniem dyrektyw wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej oraz – poddanego krytycznej analizie – dorobku nauki prawa i orzecznictwa. Metody historycznoprawna i komparatystyczna pozwoliły na eksplorację porządków prawnych funkcjonujących dawniej lub współcześnie w innych państwach w celu kontekstowego ujęcia zasady dyskontynuacji na gruncie prawa polskiego. Dzięki temu naszkicowano pewne tendencje i trendy obecności tej zasady w prawie parlamentarnym. Pomocniczo zastosowano ponadto metodę deskryptywną oraz metodę opartą na studium przypadku, przydatne do zreferowania stanów prawnego i faktycznego, stanowiących punkt wyjścia pogłębionych rozważań. Przeprowadzone badania pozwoliły na sformułowanie kilku wniosków. Po pierwsze, zasada dyskontynuacji obowiązuje w większości państw świata, w tym także w Polsce, i stanowi niekwestionowany element tradycji parlamentarnej. Jej geneza sięga średniowiecznego parlamentaryzmu angielskiego, a następnie za pośrednictwem prawa francuskiego zasada ta recypowana została do porządków prawnych państw Rzeszy Niemieckiej, skąd rozpowszechniła się w dominującym nurcie zachodniej kultury prawno-politycznej. Z kolei w Polsce dyskontynuacja istniała mimo zmieniających się warunków ustrojowych. W okresie I Rzeczypospolitej funkcjonowała jako nieuświadomiona konsekwencja przyjętego w tamtym czasie modelu parlamentaryzmu, zaś po odzyskaniu niepodległości stała się nieodłączną częścią ładu konstytucyjnego w kolejnych jego odsłonach. Po drugie, chociaż dyskontynuacja nie jest – i nigdy nie była – wyrażona w sposób generalny i bezpośredni (wprost) w żadnym przepisie prawnym, jej charakter normatywny i fakt obowiązywania nie jest podważany. Od strony teoretycznoprawnej można ją uznać zasadę prawa konstytucyjnego o charakterze dyrektywalnym. Jest zarazem bezpośrednią konsekwencją zasady kadencyjności parlamentu oraz konstytucyjnej konstrukcji przedstawicielstwa, odczytywanych na tle takich zasad ustrojowych, jak zasada suwerenności narodu oraz zasada autonomii parlamentu. Jej podstawę normatywną stanowią więc de lege lata art. 98 i art. 104 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 4 ust. 1 i art. 112 Konstytucji. Jednocześnie przypisanie dyskontynuacji statusu normy konstytucyjnej wyklucza generalne i całkowite jej zniesienie, chyba że dokonałoby się to w trybie zmiany Konstytucji. Po trzecie, zasada dyskontynuacji znajduje przełożenie na wszystkie sfery funkcjonowania parlamentu, mieszczące się w ramach realizowanych przez niego funkcji ustawodawczej, kontrolnej i tzw. kreacyjnej, oraz przejawia się w co najmniej trzech aspektach: personalnym, organizacyjnym (ujmowanym łącznie jako aspekt formalny bądź funkcjonalny) i materialnym (rzeczowym). Dwa pierwsze z wymienionych aspektów wiążą się z wygaśnięciem wraz z upływem ka dencji mandatów parlamentarzystów oraz zaprzestaniem działalności wszelkich organów wewnątrzparlamentarnych. Z aspektem materialnym łączy się natomiast skutek w postaci definitywnego zamknięcia wszelkich trwających procedur parlamentarnych, tak iż nie są one kontynuowane w nowej kadencji. Aspekt ten wywołuje liczne kontrowersje i budzi stosunkowo najwięcej wątpliwości w praktyce stosowania, dotyczących odniesienia dyskontynuacji m.in. do procedury budżetowej, kolejnych etapów postępowania ustawodawczego czy szczegółowych warunków wykonywania przez parlament kompetencji kreacyjnych. Po czwarte, polskie prawo przewiduje obecnie sześć wyjątków od dyskontynuacji materialnej, tworzących w sumie zamkniętą listę przypadków kontynuowania procedur parlamentarnych po upływie kadencji. Przypadki te rozproszone są w wielu aktach normatywnych, umiejscowionych na różnych szczeblach hierarchii źródeł prawa. Wydaje się, że można je przyporządkować kilku wartościom, którym ma służyć ich ustanowienie, takim jak urzeczywistnienie pewnych praw o statusie konstytucyjnym, sprawna realizacja odpowiedzialności osób zajmujących ważne stanowiska państwowe oraz zwiększenie efektywności procedur parlamentarnych. Z racji ściśle parlamentarnego charakteru zasady dyskontynuacji wyjątki te powinny co do zasady znajdować się w regulaminach parlamentarnych, chyba że istnieje wyraźny przepis Konstytucji przełamujący sferę wyłączności regulaminowej i odsyłający do uregulowania ustawowego. Z tego punktu widzenia obowiązujące prawodawstwo zawiera pewne – wymagające usunięcia – wadliwości. W zakończeniu rozprawy zebrano najważniejsze ustalenia oraz sformułowano wnioski de lege ferenda.